Перечень типовых управленческих архивных документов: Раздел «Нормативно–правовое обеспечение деятельности»

На официальном сайте для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и о результатах их общественного обсуждения был размещен проект приказа Росархива «Об утверждении Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков их хранения».

В пояснительной записке к проекту сообщается, что «проект перечня включает типовые управленческие архивные документы, образующиеся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций при осуществлении однотипных (общих для всех или большинства) управленческих функций, независимо от их организационно-правовых форм и от формы собственности, и устанавливает сроки хранения типовых управленческих архивных документов».

Желающим принять участие в обсуждении давалось всего 15 дней (с 8 по 22 июля 2019 года), чтобы изучить содержание перечня и прислать свои предложения в Росархив обычной почтой или на электронный адрес rosarhiv@gov.ru .

С моей точки зрения (и я уже не раз об этом говорила), использованный при разработке проекта перечня подход безнадежно устарел, что уже признаёт и руководство Росархива. Сейчас планируется использовать более прогрессивные и менее трудозатратые методы установления и изменения сроков хранения документов посредством ведения реестра видов документов (см. также http://rusrim.blogspot.com/2019/03/blog-post_27.html ).

Важным моментом является и вопрос о том, какие документы нужно включать в перечни такого рода. Дело в том, что в настоящее время требования к созданию тех или иных видов документов как для государственных органов, так и для коммерческих организаций часто устанавливаются непосредственно в законодательно-нормативных актах.

Как мне также, такого рода перечень, утверждаемый уполномоченным органом государственной власти и обязательный к применению, должен устанавливать сроки хранения только для этих документов. Если организации самостоятельно принимают решение о создании каких-либо иных документов, то они сами устанавливают для них сроки хранения, с учётом иных существующих требований, которые могут распространяться на эти же документы. Если же включать в перечень документы, упоминания о которых нет в нормативно-правовой базе, то получается, что Росархив берет на себя функции, на которые он не уполномочен.

Пояснение: Сказанное не означает, что вид документа обязательно должен быть назван в законодательстве «по имени». Некоторые законы используют функциональный подход, устанавливая требования к документам любых видов, если те используются для выполнения определённых функций, таких, например, как подготовка бухгалтерской и налоговой отчётности. Вообще я считаю, что будущее за перечнями, в которых будет преимущественно использован именно функциональный подход.

Раздел 1 «Нормативно–правовое обеспечение деятельности» не очень большой.  Первое, что удивило – отсутствие упоминания в нём Конституции РФ, которая является основной всего российского законодательства. Конституции также приняты большинством республик, входящих в состав Российской Федерации. Вот лишь несколько примеров:

• Конституция Удмуртской Республики (принята постановлением Верховного Совета УР от 07.12.1994 N 663-XII) (ред. от 31.07.2018)


• Конституция Республики Коми (принята Верховным Советом Республики Коми 17.02.1994) (ред. от 23.10.2015)


• Конституция Чувашской Республики (принята ГС ЧР 30.11.2000) (ред. от 30.03.2018)


• Конституция Республики Башкортостан от 24.12.1993 N ВС-22/15 (ред. от 04.03.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу по истечении переходного периода, установленного статьей 2 Федерального закона от 28.12.2010 N 406-ФЗ)


• Конституция Республики Хакасия (ред. от 08.04.2015) (принята на XVII сессии ВС РХ (первого созыва) 25.05.1995)


• Конституция Республики Крым (принята Государственным Советом Республики Крым 11.04.2014)

В других субъектах РФ основным законом является Устав:

• Устав Московской области (подписан Губернатором МО от 11.12.1996 N 55/96-ОЗ, принят решением Мособлдумы от 05.11.1996 N 5/108 и решением Мособлдумы об отклонении заключения Главы Администрации МО от 04.12.1996 N 6/112) (ред. от 13.06.2019)


• Устав Санкт-Петербурга (принят ЗС СПб 14.01.1998) (ред. от 11.04.2019)


• Устав Хабаровского края (принят постановлением Хабаровской краевой Думы от 30.11.1995 N 150) (ред. от 26.04.2019)


• Устав Тюменской области от 30.06.1995 N 6 (принят Тюменской областной Думой 15.06.1995) (ред. от 19.04.2019)

Мой комментарий: В этой связи возникает вопрос, стоит ли подробно перечислять все виды законодательных актов, которые сейчас существуют, или сформулировать видовой состав документов более общим образом – опять же прибегнув к функциональному подходу.

При знакомстве со статьёй 11 проекта перечня «Документы (акты, протоколы, постановления, определения, заключения, запросы, заявления, переписка) административных комиссий субъектов Российской Федерации, муниципальных образований» сразу возникает вопрос о том, что же это за комиссия такая, что её документы отнесены к разделу «Нормативно-правовое обеспечение деятельности», и над какими нормативно-правовыми актами она работает?

Смотрим законодательство. Упоминание о комиссии встречается в двух законах:

• Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ;


• Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Соответствующие цитаты следующие:

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

Статья 1.3.1. Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях

1. К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится:

4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;

Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

Статья 26.3. Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

2. К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов:

24.1) … создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности этих комиссий, создания административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;

В законах название этой «комиссии» дано следующим образом: «Административная комиссия, иные коллегиальные органы в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации». Никакой нормотворческой деятельностью эти комиссии не занимаются. Почему их документы попали в этот раздел, если они сами не разрабатывают даже нормативные документы, регламентирующих их деятельность?

Закон Санкт-Петербурга от 22.04.2004 № 211-35 «Об административных комиссиях Санкт-Петербурга»

Статья 17

1. Правительство Санкт-Петербурга в целях реализации настоящего Закона Санкт-Петербурга:

• принимает правовые акты по вопросам формирования и организации работы административных комиссий;

Ещё вопрос: почему не включены в перечень документы комиссии по делам несовершеннолетних?

Следующая статья проекта перечня вызвала у меня ещё большее недоумение:

12. Документы (исковые заявления, заявления, жалобы, ходатайства и документы к ним, судебные акты, решения третейских судов) по делам, рассматриваемым в судебном порядке, третейскими судами. Копии

Какое отношение третейский суд имеет к законотворческой деятельности? У него совершенно иные функции.

Федеральный закон от 29 декабря 2015 года № 382-ФЗ «Об арбитраже (третейском разбирательстве) в Российской Федерации»

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

17) третейский суд, образованный сторонами для разрешения конкретного спора, - третейский суд, осуществляющий арбитраж при отсутствии администрирования со стороны постоянно действующего арбитражного учреждения (за исключением возможного выполнения постоянно действующим арбитражным учреждением отдельных функций по администрированию конкретного спора, если это предусмотрено соглашением сторон арбитража);

Кстати говоря, в проекте перечня судебные документы упоминаются ещё лишь один раз ;)

Статья 13 проекта перечня сформулирована следующим образом:

13. Журналы, базы данных учёта судебных дел с участием организации, претензий и исков

Поиск в Консультанте Плюс показал;

• Журналы учёта судебных дел упоминаются только в одном документе – во «Временной инструкции по делопроизводству в Верховном Суде Российской Федерации», утв. приказом Председателя Верховного Суда РФ от 08.08.2014 № 28-П;


• Журналы учета претензий и исков в действующей российской законодательно-нормативной базе вообще не упоминаются.

Мой комментарий: Данный пункт перечня должен быть исключен, т.к. не основан на действующих законодательно-нормативных актах. Для организаций нет требований к их созданию, ведению и хранению.

В равной степени непонятно, какое отношение к нормативно–правовому обеспечению деятельности имеют следующие виды документов.

14. Договоры, соглашения, контракты (1), документы (акты, протоколы разногласий, расчеты, заключения, справки, переписка) к ним

15. Мировые соглашения. Копии

Мой комментарий: Мировые соглашения вообще относятся к судебным спорам, их утверждает суд. см.: Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ. Эти статьи, как мне кажется, в данном разделе лишние, их нужно из него убрать, переместив в более подходящее место.

Спорным, с моей точки зрения, является и статья 17.

17. Базы данных (справочные, полнотекстовые) по локальным нормативным актам и распорядительным документам организации

Ни в одном законе, регламентирующим деятельность коммерческих организаций, не содержится требования вести такие базы данных. С моей точки зрения, это весомый аргумент для исключения данного пункта из перечня.

Следующая статья звучит так:

18. Регистры муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации

Здесь возникает вопрос, почему не включили в перечень Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов?

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Статья 43.1. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов

1. Муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

2. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

3. Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Итоги по первому разделу: 6 из 18 статей я бы из него убрала. Немного грустное начало анализа такого важного для всех нас документа. Продолжение следует …

Источники: Консультант Плюс / Сайт regulation.gov.ru 
http://www.consultant.ru/law/hotdocs/58411.html
https://regulation.gov.ru/projects/List/AdvancedSearch#npa=92945