Новости о ходе разработке «перечня видов управленческих документов, относящихся к составу Архивного фонда РФ, создание, хранение которых осуществляется исключительно на бумажном носителе»

24-25 июня 2019 года в Екатеринбурге состоялось заседание научно-методического совета (НМС) архивных учреждений Уральского федерального округа (УрФО). Директор Всероссийского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела представляли Н.Н.Куняев в своем выступлении рассказал о работе над «Перечнем видов управленческих документов, относящихся к составу Архивного фонда РФ, создание, хранение которых осуществляется исключительно на бумажном носителе».

План научно-исследовательских работ, выполняемых на основе государственного задания Федерального архивного агентства на 2019 год

Мой комментарий: Приказом Росархива от 28 декабря 2018 года № 217 был утвержден «План научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, выполняемых на основе государственного задания» в который была включена разработка проекта «перечня видов управленческих документов, относящихся к составу Архивного фонда Российской Федерации, создание, хранение которых осуществляется исключительно на бумажном носителе» (п.2.5).

С одной стороны, это был определенный шаг вперед, поскольку до этого времени Росархив требовал от государственных органов разработки перечней документов, которые можно создавать в электронном виде. Эта идея, как и ожидалось, оказалась мертворожденной и свелась к подготовке государственными органами формальных отписок. С другой стороны, время уже упущено – перечень документов, создаваемых исключительно на бумажном носителе, мог бы оказаться полезным, появись он десять лет назад…

Учитывая, насколько быстро развивается российское законодательство и расширяется сфера применения электронных документов, задача, поставленная перед ВНИИДАД, задача совсем не тривиальная. Кроме того, отсутствуют механизмы, способные заставить ведомства придерживаться подобного перечня, особенно тогда, когда перевод документов в электронный вид необходим для выполнения поставленных перед ними приоритетных целей как по основному направлению их деятельности, так и особенно в рамках программ электронного правительства и цифровой экономики.

Н.Н.Куняев представил коллегам «наше видение «перечня видов управленческих документов, относящихся к составу Архивного фонда РФ, создание, хранение которых осуществляется исключительно на бумажном носителе». В его основу заложены три основных момента, определенных Росархивом;

• Это перечень «видов управленческих документов» (т.е. определен состав документации, входящей в перечень);


• Речь идёт о документах, «относящиеся к составу Архивного фонда РФ» (т.е. постоянного срока хранения);


• Речь идёт о документах, «создание, хранение которых осуществляется исключительно на бумажной основе» (документ может быть создан с использованием компьютерной техники, но потом он должен быть распечатан, подписан и зарегистрирован уже на бумажном носителе и именно в таком виде использоваться или храниться в организации, а затем передаваться на хранение в государственные и муниципальные архивы).

Я наивно полагала, что за основу перечня будут взяты законодательно-нормативные акты, в которых установлены требования обязательного оформления документа на бумажном носителе. Если все такие нормы свести воедино, дав при этом нормативные ссылки – чтобы пользователи могли проверять актуальность норм – получился бы полезный документ. Конечно, для этого пришлось бы «прокопать» объемную российскую законодательно-нормативную базу (заодно закупив и научившись использовать справочно-правовые системы)…

ВНИИДАД, однако, пошёл по менее трудоёмкому (и, с моей точки зрения, абсолютно бесперспективному) пути. Он взял за основу «Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организациях, с указанием сроков хранения». Дополнительно при формировании статей перечня использовались:

• Перечни типовых архивных документов (НТД, кредитно-финансовых документов);


• Ведомственные перечни, утвержденные ЦЭПК Росархива (их около 27 шт.);


• Используемые ведомственные перечни, принятые до 1991 года.

Из этих перечней были выбраны документы с постоянными сроками хранения, - и вуаля,  вот он новенький перечень!

Мой комментарий: Я считаю такой подход ошибочным, прежде всего потому, что перечни, на основе которых велась работа, сильно устарели и содержат неполную и недостоверную информацию как о составе документов, так и об установленных для видов документов сроках хранения. Да и в целом подход Росархива идёт в разрез с реализацией национального проектов электронного правительства и цифровой экономики. Если все так и будет, новый перечень обречён.

Н.Н.Куняев отметил, что ВНИИДАД проанализировал «актуальную нормативно-правовую базу на предмет выявления документов, создание которых допускается исключительно в электронной форме и тех, что допускается как в электронной, так и в традиционной (бумажной) формах. Это также позволило сократить наполнение статей, выбранных из перечня типовых управленческих документов на предмет включенных в него видов документов».

Он также отдельно остановился на документах, связанных с ведением государственных реестров и баз данных, и на противоречивых сроках хранения документов, которые создаются в процессе их эксплуатации:

Например, все реестры ведутся в электронной форме, но нормативно-правовые акты (НПА) об их создании должны быть на бумаге, так же как и ряд документов по их внедрению (например, ТЗ, акты ввода в эксплуатацию, ряд руководств и т.п.). Эти документы будут крайне важны в случае передачи этих реестров и баз данных на хранение в архив. Да и при модернизации их ПО или переводе их на отечественный софт. И здесь возникает вопрос: этих статей либо нет в Перечне типовых управленческих документов, либо они иначе звучат в перечне НТД, т.к. он несколько устарел. Но не включить их в перечень документов на бумаге нельзя из-за их важности. Ежели мы их включаем, то статьи разрабатываемого перечня документов на бумаге выходят за рамки статей уже существующих Перечней.

Насколько это правомерно? И как в этом случае правильно поступить?

Документы, описывающие процессы проектирования и внедрения СЭД перестают быть исключительно техническими, они носят уже управленческий характер. Именно поэтому они размещены в управленческом разделе «перечня типовых архивных документов, образующихся в научно-технической и производственной деятельности организаций с указанием сроков хранения» (2007 г. в ред. 28.04.2011 г.) и мы не можем не включить их в проект перечня документов на бумаге из-за их научно-прикладной значимости. В ТЗ отражаются функции системы, поэтому без участия службы ДОУ и архива оно (ТЗ) не может быть составлено. Регламенты ИС содержат перечень неисправностей, которые могут возникнуть в процессе эксплуатации системы, и рекомендации в отношении действий при их возникновении. Техническое задание отражает функции системы электронного документооборота и помогает в понимании истории создания и развития  системы. Эти документы должны храниться постоянно и передаваться в архив с ЭД или ГИС. Важно отметить, что в Перечне НТД и Перечне Росстата технические задания имеют постоянный срок хранения, а в проекте перечня типовых управленческих документов лишь 5 лет ЭПК.

В докладе выделены несколько проблем, которые обсуждаются в процессе создания перечня:

• Степень точности отражения названия видов документов в вышеназванных перечнях и их соотнесение с действующими нормативно-правовыми актами. Если с актуализируемыми перечнями существенных расхождений быть не должно, то с типовым перечнем НТД и действующими старыми ведомственными перечнями они очевидны, в силу времени их принятия;


• Нужно ли в состав перечня включать и подвиды (разновидности) видов документов - например, приказ.

Принцип структурирования перечня пока еще окончательно не определен. Структура в итоге будет зависеть от состава документов, включенных в него.

По мнению ВНИИДАД, «с одной стороны есть опасность из-за отказа от вычленения подвидов документов создать слишком много ненужных бумажных документов, с другой стороны если какой-либо подвид документа не будет указан в Перечне, его принципиально не будут создавать на бумаге (раз не указан, значит не должен быть на бумаге)».

ВНИИДАД считает, что бумажные документы должны храниться на бумаге только по месту их утверждения или подписания, иначе будет спровоцирован рост бумажного документооборота.

В докладе Куняева приведен интересный пример, который показывает, насколько противоречива наша законодательно-нормативная база в отношении создаваемых в процессе деловой деятельности документов.

Статья 1 перечня типовых управленческих документов содержит перечень видов документов, образующихся при разработке федерального конституционного закона, федерального закона и закона субъекта РФ. Согласно регламенту работы Государственной Думы РФ (ст.105,114, 121) и Перечню документов, образующихся в деятельности ГД Федерального собрания (ст.91,93 – 1999 г.) при разработке НПА создается около 15 документов, входящих в дело, но на бумаге следует создавать и хранить не более 3 из них (пояснительную записку, финансово-экономическое обоснование, заключения), т.к. эти документы должны быть подписаны пока собственноручной подписью, но при том что все 15 видов документов имеют постоянный срок хранения.

ВНИИДАД уже запустил обсуждение проекта перечня на бумаге в НМС путем анкетирования. Получено интересное предложение по структуре этого документа – расположение видов документов в алфавитном порядке. Его готовы представить в Росархив и после этого, разослать в НМС на рецензирование.

Мой комментарий: Я считаю, что в таком виде документ не будет иметь реального практического применения, ведь у нас сейчас все ведомства разрабатывают предложения и законопроекты, которые направлены на то, чтобы расширить сферу использования электронных документов. Данный перечень решению этой задачи, мягко говоря, не способствует. Более того, архивное ведомство ведёт не очень честную игру за государственный счёт – оно ведь не гарантирует ведомствам принятие созданных в соответствии с разрабатываемым перечнем бумажных документов на государственное архивное хранение! Руководство Росархива не отвечает за экономический ущерб, который может быть нанесён подобным перечнем, если его вдруг кто-либо начнёт воспринимать всерьёз (что, к счастью, в нашей стране маловероятно).

Источник: сайт ВНИИДАД
http://www.vniidad.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=2625:-24-20-2019-l-r-&catid=96:sample-news&Itemid=453  
http://www.vniidad.ru/downloads/ekb2406/vistuplenie.docx