Арбитражная практика: Анонимка не может быть основанием для проведения проверки

Работа с обращениями граждан в нашей стране, как правило, строится на основе Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан», - но не всегда. Все чаще и чаще нормы, устанавливающие порядок работы с обращениями, включаются в специальное законодательство. и эти нормы, как правило, отличаются от норм, установленных ФЗ-59.

Арбитражный суд Красноярского края рассмотрел в июле 2015 года дело № А33-10506/2015, в котором основанием для вынесения решения стали нормы, связанные с рассмотрением анонимных обращений граждан, установленные федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Для справки: Статья 10 Закона № 294-ФЗ устанавливает, что основанием для проведения внеплановой проверки является, в том числе, поступление в органы государственного и/или муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти и местного самоуправления, из средств массовой информации.

Такие заявления должны содержать сведения о фактах нарушения прав потребителей. При этом обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся с жалобой, а также не содержащие сведений о фактах нарушения, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.

Суть спора

На основании поступившего в сентябре 2014 года обращения гражданина о фактах нарушения прав потребителя Управлениеv Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю была проведена внеплановая выездная проверка в отношении индивидуального предпринимателя. По ее результатам были вынесены предписания об устранении нарушений требований технических регламентов и о прекращении нарушений прав потребителей.

Посчитав распоряжения о проведении проверки и предписаниt незаконными, предприниматель обратился в арбитражный суд.

Позиция Арбитражного суда Красноярского края

Предприниматель оспаривал ненормативные правовые акты административного органа по формальным основаниям, т.к.  распоряжение о проведении внеплановой выездной проверки в отношении ИП и предписания об устранении выявленных нарушений были вынесены на основании обращения, поступившего от неустановленного лица (подписавшегося фамилией конкретного человека), и тем самым было грубо нарушено одно из требований федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ.

Суд установил, что, действительно, поступившее обращение о нарушениях при продаже пищевых продуктов в кафе «Вig Yorker», на основании которого Управлением была назначена проверка, фактически данным лицом не подавалось. Это было установлено прокуратурой Красноярского края и частным детективом, опросившим гражданина.

Суд отметил, что федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ не содержит каких-либо требований к оформлению заявления (обращения), которое является основанием для назначения внеплановой проверки, и не содержит каких-либо норм, наделяющих контролирующие органы полномочиями или возлагающими на них обязанности по проверке достоверности поступившего к ним заявления потребителя на предмет существования такого лица и фактической подачи им обращения.

Суд также учел, что согласно статье 9 федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан», обращение гражданина подлежит обязательному рассмотрению. Поступившее обращение имело все необходимые данные: фамилию, имя, отчество заявителя, место жительства, личную подпись и ее расшифровку, также сведения о фактах нарушения прав потребителей, в связи с чем у административного органа возникла обязанность по проведению внеплановой выездной проверки.

По мнению суда, дальнейшее установление факта неподачи такого обращения гражданином не является основанием для признания распоряжения о проведении проверки и вынесенных по ее результатам решений недействительными. Факты выявленных при ее проведении нарушений, отраженных в оспариваемых предписаниях, предприниматель не оспаривает.

Суд пришел к выводу о том, что при вынесении оспариваемых предпринимателем распоряжения и предписаний административный орган действовал в рамках предоставленных ему законом полномочий и в соответствии с действующим законодательством.

Арбитражный суд Красноярского края отказал индивидуальному предпринимателю в удовлетворении заявления о признании недействительными распоряжения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия по Красноярскому краю, предписаний Управления об устранении нарушений требований технических регламентов.

Позиция Третьего арбитражного апелляционного суда

Третий арбитражный апелляционный суд в октябре 2015 года не согласился с выводами Арбитражного суда Красноярского края. Суд отметил, что, несмотря на то, что обращение, поступившее в административный орган, содержит указание на фамилию, имя, отчество обратившегося лица, и адрес, по которому надо отправить ответ, формально соответствует требованиям закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», вместе с тем из материалов дела следует, что лицо, от имени которого направлено обращение, его не писало и не направляло.

По мнению суда, обращение является анонимным, поскольку направлено неизвестным лицом. Однако административный орган и суд первой инстанции указали, что поскольку орган в момент получения обращения не мог знать об этом, то его распоряжение о проведении проверки является правомерным, а выданные по результатам проверки предписания – законными.

Апелляционный суд предположил, что при оценке действий административного органа в данном случае неприменим субъективный критерий – мог либо не мог орган знать об анонимности обращения, а следует принимать во внимание следующие обстоятельства.

Суд отметил, что принцип законности в деятельности органов государственной власти означает, что их действия и решения должны соответствовать закону. Если действие закону не соответствует, значит, оно незаконно. При этом не имеет значения то обстоятельство, мог ли орган знать об этом в момент совершения действия. Введение органа в заблуждение неустановленным лицом не может служить оправданием для его незаконных действий. «Законность» является объективной категорией, подлежащей оценке со стороны иных лиц, уполномоченных на дачу таких оценок. Формальный подход, который применяет орган (указание только на то, что в момент получения обращения он не мог знать о его анонимности), дает возможность для злоупотреблений со стороны неограниченного круга лиц по написанию анонимных обращений. Вместе с тем результаты противоправных действий неустановленного лица не могут быть признаны правомерными.

По мнению суда, начало проверки на основании анонимного обращения не может быть признано законным. Негативные последствия введения органа в заблуждение не могут перекладываться на лицо, которому законом предоставлена гарантия невозможности проведения в отношении него проверок по анонимным сообщениям.

Механизм закона о возможности проведения внеплановой проверки на основании обращения гражданина не может в своей реализации в конкретной ситуации вступать в противоречие с основной целью закона – обеспечению законности в деятельности хозяйствующих субъектов, а также обеспечению законности в деятельности органов при осуществлении государственного контроля.

Кроме того, в рамках проведения проверки заявление гражданина выступало документом – то есть доказательством нарушения прав потребителя (в данном случае).

Суд отметил, что направление анонимного обращения не предусмотрено нормами права в качестве доказательства нарушения прав потребителя и потому не может выступать в качестве основания внеплановой проверки.

В силу этого тот факт, что в момент получения органом обращения он не имел возможности установить, что обращение является анонимным, не отменяет вывода о том, что основанием проверки послужило анонимное обращение, значит она была проведена с нарушением норм федерального закона.

Иное бы означало отрицание недопустимости анонимных обращений как оснований для внеплановых проверок как публичной гарантии безопасности в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, отрицание принципа законности в деятельности органов государственной власти.

Таким образом, распоряжение от 16.09.2014 № 5788 является незаконным.
По мнению апелляционного суда, распоряжение о проведении внеплановой выездной проверки индивидуального предпринимателя может выступать в качестве самостоятельного ненормативного акта, подлежащего обжалованию, поскольку оно само по себе – в силу его вынесения на основании анонимного обращения – нарушает права заявителя.

Третий арбитражный апелляционный суд отменил решение Арбитражного суда Красноярского края. Суд принял новый судебный акт, он признал незаконными и отменил распоряжение и предписание Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в феврале 2016 года оставил без изменения Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Мой комментарий: Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 277-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» уточнил законодательные нормы, связанные с порядком рассмотрения обращений граждан о фактах нарушения прав потребителей. О новых нормах расскажу в отдельном посте.

С моей личной точки зрения, здравый смысл присутствовал здесь лишь в решении суда первой инстанции. Не только ставится в крайне неудобное положение государственный орган (на который, по сути, суд пытается возложить бремя идентификации заявителя, в то время, как ни такого права, ни обязанности у этого органа нет), но и вылезает на свет божий характерная для разрешительной системы права дурь: игнорируется возможность того, что в проведении контрольных мероприятий может иметься достаточная общественная заинтересованность, пусть даже заявление было и анонимным. Практики знают, что сигналы о самых опасных нарушениях очень часто анонимны.

Источник: Официальный сайт Верховного Суда Российской Федерации / Электронное правосудие по экономическим спорам
http://www.arbitr.ru/