Судебная практика: Использование номенклатуры дел в судебном споре

При изучении правоприменительной практики меня всегда интересует, как в судебных спорах и при каких обстоятельствах используется, например, такой наш профессиональный инструмент, как номенклатура дел. Понятно, что такие дела встречаются крайне редко, а поводы для судебных разбирательств бывают совершенно разными.

Саратовский областной суд в январе 2010 года вынес решение по делу №3а-26/2020, в котором среди прочих документов была использована номенклатура дел органа государственной власти.

Суть спора

Гражданке на праве собственности принадлежит земельный участок площадью 481 квадратных метра, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: под индивидуальную жилую застройку. В Едином государственном реестре недвижимости зарегистрированы ограничения прав на земельный участок, предусмотренные статьей 56 Земельного кодекса РФ, в связи с внесением сведений о зонах с особыми условиями использования территорий (64.40.2.304 - защитная зона объекта культурного наследия).

Гражданка обратилась в Саратовский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу постановления администрации Саратовской области от 21 июля 1993 года №201 «О постановке на государственный учет памятников истории и культуры Саратовской области», решения исполнительного комитета Саратовского областного Совета народных депутатов от 9 февраля 1989 года №40 «Об утверждении дополнительного перечня памятников истории и культуры Саратовской области, подлежащих государственному учету».

В обоснование заявленных требований гражданка указала, что оспариваемые нормативные правовые акты противоречат положениям Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры», поскольку они были изданы без проведения государственной историко-культурной экспертизы, в отсутствие каких-либо документов, подтверждающих культурную и историческую ценность поименованных объектов недвижимости. По мнению гражданки, принятие оспариваемых решения и постановления повлекло нарушение ее прав как собственника земельного участка, расположенного в защитной зоне объектов культурного наследия регионального значения.

Позиция Саратовского областного суда

Суд отметил, что порядок осуществления мероприятий по государственному учету, охране, использованию и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов был регламентирован «Инструкцией о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры», утвержденной приказом министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года №203.

Одной из основных претензий гражданки в судебном споре был тот факт, что в суд не были представлены документы о результатах проведения историко-культурной экспертизы, на основе которых и были приняты оспариваемые решения.

Суд отметил, что то обстоятельство, что при рассмотрении настоящего административного дела административными ответчиками не были представлены доказательства, подтверждающие проведение историко-культурной экспертизы данных объектов культурного наследия, само по себе не опровергает их историческую и культурную значимость.

Суд также принял во внимание неоднократную реорганизацию органа охраны объектов культурного наследия, а также значительный период времени, прошедший с момента подготовки документов, необходимых для принятия оспариваемых нормативных правовых актов, в связи с чем первичные материалы к оспариваемым решению и постановлению были уничтожены в соответствии с номенклатурами дел в 1995 и в 2002 году.

По мнению суда, доводы истца, о том, что документы, подтверждающие проведение экспертизы, подлежали постоянному хранению, основаны на ошибочном толковании положений норм материального права. Так, согласно пункту 10 Инструкции обязательному постоянному хранению подлежали только те документы государственного учета памятников истории и культуры, которые перечислены в исчерпывающем перечне Приложения №1. Данный перечень не содержит такого документа как историко-культурная экспертиза.

Инструкция о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утв. приказом Минкультуры СССР от 13.05.1986 №203

10. Документы государственного учета памятников истории и культуры, в том числе исключенных из государственных списков памятников, подлежат обязательному постоянному хранению в соответствующих центрах научной документации государственных органов охраны памятников (Приложение N 1).

Для справки: Перечень обязательной документации, подлежащей хранению в государственных органах охраны памятников истории и культуры

• Государственный список недвижимых памятников истории и культуры общесоюзного значения


• Государственные списки недвижимых памятников истории и культуры республиканского значения


• Государственные списки недвижимых памятников истории и культуры местного значения


• Списки вновь выявленных объектов


• Учетные карточки памятников


• Паспорта памятников


• Карточки негативных фондов


• Карточки обмерных фондов


• Библиография


• Охранно-арендные договоры, охранные договоры и охранные обязательства


• Акт технического состояния памятника


• Инвентарные описи ценных элементов фасадов и интерьеров памятников


• Карты-схемы расположения памятников


• Историко-архитектурные опорные планы


• Планы зон охраны


• Фотодокументация


• Обмерные чертежи, графические зарисовки, акварели


• Научные отчеты о проведении исследовательских и ремонтно-реставрационных работ на памятниках

Суд пришел к выводу о том, что решение исполнительного комитета Саратовского областного Совета народных депутатов от 9 февраля 1989 года N 40 и постановление администрации Саратовской области от 21 июля 1993 года N 201 в оспариваемой части приняты уполномоченными органами в пределах их компетенции, с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативного правового акта, установленной процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, правил введения нормативного правового акта в действие, и не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Суд отказал в удовлетворении административного искового заявления гражданки к правительству Саратовской области, управлению по охране объектов культурного наследия правительства Саратовской области об оспаривании нормативно-правовых актов.

Мой комментарий: Отмечу несколько важных, на мой взгляд, моментов. Итак, номенклатуры дел использовались органами власти как доказательство того, что сроки хранения первичных материалов к нормативно-правым актам истекли. При этом в решении суда не было никаких ссылок на акты о выделении документов к уничтожению, которые могли бы подтвердить факт реального уничтожения документов.

Ссылка на то, что документы о проведении историко-культурной экспертизы являются чем-то вроде черновых материалов и не должны храниться как самостоятельный вид документа, также вызывает вопросы. Как мне кажется, такие документы должны иметь постоянный срок хранения – хотя бы для того, чтобы спустя годы можно было понять, по каким причинам изначально были вынесены решения и сохраняются ли основания для защиты соответствующих объектов, в результате чего ограничиваются права ряда лиц и организаций.

Умиляет также ссылка суда на то, что прошло много лет и за эти годы прошли многочисленные реорганизации органов государственной власти. На сохранность документов и на ответственность соответствующих государственных органов за надлежащее исполнение своих обязанностей в этом плане это, вообще-то, влиять не должно!

Ну и последнее: если орган власти не может подтвердить факт проведения экспертизы (например, потому, что не обеспечил сохранность документов), то, я считаю, его следовало бы обязать провести такую экспертизу повторно и за свой счёт. Такой подход обеспечил бы справедливый учёт интересов сторон и мотивировал бы государственные органы управлять документами с умом, а не «по Перечню».

Источник: Консультант Плюс
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=SOKI;n=354416