Что такое «публично-значимые функции» и какие организации их осуществляют?

Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» теперь распространен и на государственные и муниципальные учреждения, иные организации, осуществляющими публично значимые функции (см.: http://rusrim.blogspot.ru/2013/05/blog-post_22.html ) .

Изучение действующего российского законодательства показало, что понятие «публично-значимые функции» в нём четко не определено. Оно упоминается только в самом законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и в соответствующей статье «Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Нет в законодательстве определения и для понятия «публичная функция».

У нас, к сожалению, часто так бывает, что термин используется в научных работах и в практической деятельности, при этом четкого толкования его в законодательстве нет. В итоге вопрос о том, какие именно организации подпадают теперь под действие закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» остается открытым, и он, несомненно, ещё станет поводом для многочисленных судебных разбирательств.

В автореферате одной из диссертаций дано следующее определение понятия «публичные функции»:

С. Б. Жилина «Правовое обеспечение исполнения коммерческими банками  публичных функций в Российской Федерации». Автореферат  диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону, 2006, см. http://www.dissercat.com/content/pravovoe-obespechenie-ispolneniya-kommercheskimi-bankami-publichnykh-funktsii-v-rossiiskoi-f

Публичные функции - это направления деятельности различных субъектов, главным образом государства и муниципальных образований, по удовлетворению публичного, то есть общественного, интереса, признанного и охраняемого государством. Основным субъектом, который осуществляет публичные функции, является государство (муниципальное образование). В то же время, публичные функции могут осуществлять и осуществляют негосударственные структуры и организации: «Газпром», РАО «ЕЭС России», ОАО «Российские железные дороги», нотариусы, адвокаты, банки, аудиторы, средства массовой информации, отдельные граждане.

Конституционный Суд Российской Федерации в августе 2012 года в своем Постановлении от 18 июля 2012 года № 19-П/2012 «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области», признавая ряд положений федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» несоответствующими Конституции РФ, сказал, что «Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что отдельные публично значимые функции могут быть возложены законодателем и на иные субъекты, не относящиеся к системе публичной власти (постановления от 19 мая 1998 года N 15-П, от 23 декабря 1999 года N 18-П, от 19 декабря 2005 года N 12-П, Определение от 1 июня 2010 года N 782-О-О и др.)».

Изучение приведенных в Постановлении Конституционного Суда ссылок и других судебных решений показало, что в делах речь шла о:

Кроме того, в Постановлении № 19-П/2012 Конституционный Суд сослался на аналогичную позицию Европейского суда по правам человека при рассмотрении вопросов об ответственности государства за действия негосударственных организаций в случае, если такие организации выполняют публичную функцию (постановления от 23 ноября 1983 года по делу «Ван дер Мюсселе (Van der Mussele) против Бельгии», от 25 марта 1993 года по делу «Костелло-Робертс (Costello-Roberts) против Соединенного Королевства", от 16 июня 2005 года по делу "Шторк (Storck) против Германии» и др.). При этом Конституционный Суд подчеркнул (п.6.1 Постановления № 19-П/2012), что «обязание рассматривать обращения граждан и их объединений применительно к организациям, не входящим в систему органов публичной власти, означает определенное вмешательство в их деятельность как самостоятельных субъектов права и, по сути, ограничение их прав и свобод, тем более что исполнение этой обязанности обременительно как с организационной точки зрения, так и с точки зрения несения дополнительных расходов, в том числе на содержание персонала».

Именно поэтому, по мнению Конституционного Суда, федеральный законодатель вправе возложить на определенные категории организаций в качестве условия осуществления ими публично значимых функций обязанность рассматривать обращения граждан и их объединений, но при этом как сама эта обязанность, «так и порядок рассмотрения должны быть установлены законодателем четко и определенно».

Конституционный Суд также отметил, что согласно пункту 3 статьи 26.11 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в целях осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться государственные унитарные предприятия субъекта Российской Федерации, государственные учреждения субъекта Российской Федерации и другие организации.  Эти организации могут создаваться в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (статьи 9.1 и 9.2 федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», абзац тридцать девятый статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 2 федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»). Все эти организации теперь при работе с обращениями граждан обязаны будут исполнять требования закона по рассмотрению обращений граждан, «поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования».

Конституционный  суд обратил внимание на то, что обязанность рассматривать обращения граждан является одной из гарантий реализации гражданами не только права на обращение, но и других конституционных прав, в том числе на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.

Таким образом, теперь под действие закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» подпадает значительное количество организаций, - но только при осуществлении ими публично-значимых функций. Поскольку организации могут одновременно осуществлять и другие функции, то все придется приложить усилия к тому, чтобы научиться из разделять.

Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 09.12.2002 № 349-О было, например, приведено мнение генерального директора банка, оспаривавшей конституционность положений регионального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан». Защищая свою позицию, она утверждала, что исполняла при рассмотрении жалобы гражданина частноправовые функции, а не публично-правовые.

Определение Конституционного Суда РФ от 09.12.2002 N 349-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Букиной Натальи Александровны на нарушение ее конституционных прав статьями 1 и 6 Закона Калининградской области «О порядке рассмотрения обращений граждан»»

Ленинградский районный суд Калининградской области со ссылкой на статьи Закона Калининградской области «О порядке обращения граждан» своим решением от 3 октября 2001 года признал незаконным бездействие председателя правления и генерального директора коммерческого банка «Балткредобанк» выразившееся в том, что ею не был дан ответ на жалобу гражданина в связи с незаконными действиями работников охраны банка.

По мнению генерального директора банка, нормы Закона Калининградской области «О порядке рассмотрения обращений граждан» должны распространяться на действия должностных лиц предприятий и организаций только при осуществлении ими - в пределах их компетенции - соответствующих функций в публично-правовых интересах, а в данном случае имели место частноправовые.

Поскольку четкости в вопросе о том, что относится к публично-значимым функциям, нет, у организаций могут возникнуть дополнительные проблемы и риски при исполнении требований законодательства.

С моей точки зрения, больше всего проблем может возникнуть именно у коммерческих организаций, для которых исполнение публичных функций не являются основным видом деятельности.

Что касается банковской сферы, то, как отмечает С.Б.Жилина в своей работе, «в действующем законодательстве Российской Федерации нет четкого перечня публичных функций, которые возложены на коммерческие банки», а «указания на выполнение коммерческими банками тех или иных публичных функций содержатся в различных законах, как правило, финансовых». По её мнению, «признаком публичных функций банков выступает то, что они при их реализации не имеют коммерческих интересов (за исключением обслуживания бюджетных счетов), а обеспечивают при этом интересы государства и общества». К числу публичных функций банков С.Б.Жилина относит следующие:

• Обслуживание счетов бюджетов в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций;


• Выполнение банками обязанностей по исполнению поручений на перечисление налогов и сборов и решений о взыскании налогов и сборов (ст. 60 Налогового кодекса РФ);


• Обязанности, связанные с информированием налоговых органов и по выдаче справок налоговым органам по операциям и счетам организаций и граждан-предпринимателей (ст. 86 Налогового кодекса РФ);


• Выполнение обязанностей по приостановлению расходных операций по счетам налогоплательщиков (ст. 76 Налогового кодекса РФ);


• Исполнение функций агентов валютного контроля (п. 3 ст. 22 Федерального закона от 10 декабря 2003 года № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»).

Некоторые рекомендации

Что можно порекомендовать в сложившейся ситуации организациям?

• Следует обратить внимание на то, что поступающие в организации обращения граждан и юридических лиц могут быть поданы и обработаны не только на основании закона «Об обращениях граждан». При первичном рассмотрении и регистрации обращений и жалоб нужно четко определить, в соответствии с  каким законом с ними будет вестись работа. Юристов организации следует привлечь к разработке соответствующих указаний для исполнителей.


• Всем организациям предстоит либо разработать, либо привести в соответствие с новыми требованиями свои внутренние нормативные документы.


• Коммерческим организациям нужно внимательно посмотреть, выполняют ли они какие-либо публично значимые функции. В своих внутренних нормативных документах им следует четко установить, обращения по каким вопросам они будут рассматривать именно по закону «Об обращениях граждан».

Теперь будем ждать, что покажет судебная практика :)

Источник: Консультант Плюс
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=145999