Ответ на вопрос коллеги: Организация издания нормативно-правовых актов исполнительных органов субъекта Российской Федерации в виде электронных документов

Вопрос: Возможна ли в настоящее время, на Ваш взгляд, организация издания нормативно-правовых актов исполнительных органов субъекта Российской Федерации в виде электронного документа?

Ответ: В принципе, в отсутствие прямого запрета в законодательстве вполне возможен выпуск нормативно-правовых актов и их официальная публикация в электронном виде. Сейчас идут колоссальные сдвиги в сторону электронных документов и электронного документооборота во всех сферах деятельности - и законодательство тоже становится более дружественным к электронным документам. Большое влияние здесь оказала эпидемия коронавируса, когда в интересах поддержания деловой деятельности и перехода на дистанционную работу резко была сокращена сфера применения бумажных документов. Смена поколения руководителей тоже способствовала предпочтительному использованию ИКТ.

Достаточно часто руководители регионов предлагают (мягко говоря) перевести все документы региональных органов государственной власти в электронный вид и подписывать их усиленными электронными подписями уполномоченных должностных лиц, включая руководителя региона.

Подобная тенденция наблюдается повсеместно, и чаще всего мнение службы делопроизводства и архивов никто не спрашивают - их просто ставят перед фактом. В результате возникает вопрос о том, что делать и как хранить эти электронные документы, если ключевые проблемы долговременного хранения электронных документов у нас в стране не решены ни на законодательном, ни на организационном уровне; а государственные и муниципальные архивы – за единичными исключения – также не готовы обеспечить архивное хранение электронных документов ввиду отсутствия финансирования, квалифицированных кадров, технологий, методик и адекватной нормативно-правовой базы.

Какие вопросы, как правило, рассматриваются в законах, регламентирующих порядок принятия региональных законов? Обычно это вопрос о том, кто подписывает закон. Учитывая, что большинство этих региональных законов изначально было принято лет двадцать назад, когда об электронных документах и подписях мало кто слышал (закон Москвы, например, был принят в 2001 году), никто и не думал включать в них требование о том, что закон нужно оформить на бумаге :) Но и при обновлении законодательства данный вопрос часто по-прежнему не регламентируется (что не обязательно плохо, поскольку разумным руководителям отсутствие жёстких требований обеспечивает большую гибкость в работе):

Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

Статья 8. Порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации

2. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обязано (обязан) обнародовать конституцию (устав), закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации и не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного закона

Закон утратил силу с 1 января 2023 года в связи с принятием Федерального закона от 21 2021 № 414-ФЗ.

Федеральный закон от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»

Статья 13. Обнародование и вступление в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации

2. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации обнародует конституцию (устав), подписывает и обнародует закон субъекта Российской Федерации либо отклоняет закон в срок и в порядке, которые устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации. …

Закон г. Москвы от 14.12.2001 № 70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы»

Статья 18. Принятие закона города Москвы, принятие и подписание постановления Московской городской Думы

5. Постановление Московской городской Думы в четырнадцатидневный срок после его принятия подписывается Председателем Московской городской Думы.

Статья 18.1. Подписание и обнародование Мэром Москвы закона города Москвы. Отклонение Мэром Москвы закона города Москвы

1.    Принятый Московской городской Думой закон города Москвы подписывается и обнародуется Мэром Москвы в четырнадцатидневный срок со дня его получения. Мэр Москвы в течение указанного срока вправе отклонить закон города Москвы (наложить на него вето) и направить закон на повторное рассмотрение Московской городской Думы вместе со своими поправками или с заключением о нецелесообразности принятия данного закона (мотивированным обоснованием его отклонения).

В связи с принятием положений законодательства о том, что документы, подписанные УКЭП, имеют ту же юридическую силу, что и бумажные документы, -  очень трудно объяснить прогрессивным руководителям, почему нельзя всё перевести в электронный вид. Более того, в законе «Об электронной подписи» предусмотрено исключение, когда документ нужно составлять только на бумажном носителе.

Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи»

Статья 6. Условия признания электронных документов, подписанных электронной подписью, равнозначными документам на бумажном носителе, подписанным собственноручной подписью

1. Информация в электронной форме, подписанная квалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, и может применяться в любых правоотношениях в соответствии с законодательством Российской Федерации, кроме случая, если федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами установлено требование о необходимости составления документа исключительно на бумажном носителе.

В этой связи обращает внимание законопроект № 1173189-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», котором предусматривает расширение полномочий Росархива (статья 4. Полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере архивного дела) по «утверждению перечня видов архивных документов, относящихся к составу Архивного фонда Российской Федерации, хранение которых осуществляется исключительно на бумажном носителе».

В докладе руководителя Росархива А.Н.Артизова «Актуальные вопросы деятельности отечественных архивов» сделанном на Совете по архивному делу при Федеральном архивном агентстве в г. Санкт-Петербурге 26 сентября 2023 года отмечалось, что Росархив хочет утвердить такой перечень и фактически обязать источники комплектования формировать документы, включенные в перечень, на бумажном носителе и подписывать собственноручной подписью уполномоченного лица. Именно бумажные документы Росархив предполагает принимать на государственное архивное хранение.

Правда, вряд ли у Росархива (авторитет которого за последние году и без того сильно упал) что-то получится – документы создаются не для того, чтобы сделать приятное государственным архивистам, а для того, чтобы эффективно решать задачи государственного управления и деловой деятельности. Уже сейчас есть тенденция, когда руководство соответствующего уровня просто приказывает своим архивам брать то, что им дадут.

Доклад Руководителя Росархива А.Н. Артизова «Актуальные вопросы деятельности отечественных архивов» на Совете по архивному делу при Федеральном архивном агентстве, г. Санкт-Петербург, 26 сентября 2023 г. (см.: http://archives.gov.ru/reporting/report-artizov-2023-spb.shtml ).

Продолжается подготовка ко второму чтению проекта федерального закона № 1173189-7, положениями которого предусматривается, в том числе, регулирование вопросов, связанных с электронными архивными документами.

Статьей 4 законопроекта предполагается наделить Росархив полномочиями, в том числе, по разработке и утверждению Перечня видов архивных документов, относящихся к составу Архивного фонда Российской Федерации, хранение которых осуществляется исключительно на бумажном носителе. Таким образом, один из экземпляров подлинника документа, включенного в указанный Перечень, в обязательном порядке должен будет формироваться на бумажном носителе и подписываться собственноручной подписью уполномоченного лица. Именно этот экземпляр подлежит передаче на хранение в государственный или муниципальный архив. Исключение могут составить лишь документы, создание которых в электронном виде предусмотрено законодательством Российской Федерации.

С моей точки зрения, создание двух подлинников, электронного и бумажного, для наиболее ответственных региональных законов, имеющих историческое значение, можно предложить в качестве компромиссной переходной меры. Это не сильно усложняет деловые процессы - в оперативную работу будет уходить электронный подлинник, а бумажный подлинник сразу отправится в архив.

Руководству (которое обычно хочет, чтобы о его заслугах помнили) можно объяснить, что, помимо проблем с сохранностью исторических документов, электронный подлинник совсем не так красиво и убедительно выглядит в музейной экспозиции :) Официальная публичная церемония подписания бумажного документа опять-таки имеет церемониальное значение – и в определенных случаях это важный общественно-политический фактор.

При этом стоит понимать, что бумага стремительно теряет свои позиции как основной носитель информации, но, тем не менее, у неё остаются свои ниши (например, когда приходится действовать в условиях ЧП; или когда нужны 100% гарантии сохранности в течение очень длительного времени). Более того, аналоговые носители могут иногда использоваться и для сохранения электронных документов.

Но не нужно строить несбыточных иллюзий – бумага очень скоро уйдёт туда же, куда ушли каменные скрижали, глиняные таблички, папирус и пергамент.

Арбитражная практика: Арбитражный управляющий оштрафован за несвоевременное размещение информации в Едином федеральном реестре сведений о банкротстве

В эпоху широкомасштабного развития информационных технологий ключевую роль как в государственном управлении, в так и деловой деятельности играют государственные базы данных. В этой связи важными факторами являются их полнота и актуальность, поэтому в российском законодательстве существуют нормы, регламентирующие не только порядок и сроки размещения информации в базах данных, но и определяющие административную ответственность за нарушение установленных требований.

Арбитражный суд Пензенской области в мае 2017 года вынес решение по делу № А49-3083/2017, в рамках которого арбитражный управляющий был привлечен к административной ответственности за несвоевременное размещение информации в Едином федеральном реестре сведений о банкротстве.

Суть спора

В феврале 2014 года общество ОАО «Передвижная механизированная колонна «Спецстроймонтаж»» было признано несостоятельным по упрощенной процедуре банкротства, в отношении него была введена процедура конкурсного производства и был назначен конкурсный управляющий.

При рассмотрении жалобы кредитора должностным лицом Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Пензенской области были выявлено несоблюдение арбитражным управляющим требований законодательства, выразившееся в нарушении срока опубликования на сайте Единого федеральный реестра (ЕФРСБ) сведений о проведении собрания кредиторов от 25.01.2016 и неопубликовании сведений о результатах его проведения.

Для справки: Единый федеральный реестр сведений о банкротстве (ЕФРСБ) представляет собой федеральный информационный ресурс и формируется посредством включения в него сведений, предусмотренных законом № 127-ФЗ. Он является неотъемлемой частью Единого федерального реестра сведений о фактах деятельности юридических лиц. Сведения, содержащиеся в ЕФРСБ, подлежат размещению в сети «Интернет» (ст. 28).

В силу положений Федерального закона от 26.10.02 №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»:

• Сообщение, содержащее сведения о решениях, принятых собранием кредиторов, или сведения о признании собрания кредиторов несостоявшимся, подлежит включению арбитражным управляющим в ЕФРСБ в течение пяти рабочих дней с даты его проведения, а в случае проведения собрания кредиторов иными лицами - в течение трех рабочих дней с даты получения арбитражным управляющим протокола собрания кредиторов (п. 7 ст. 12);


• Сообщение о проведении собрания кредиторов подлежит включению арбитражным управляющим в Единый федеральный реестр сведений о банкротстве не менее чем за четырнадцать дней до даты проведения собрания кредиторов (п. 4 ст. 13)

Управление обратилось в арбитражный суд с иском о привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.13 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Позиция Арбитражного суда Пензенской области

Арбитражный управляющий опубликовал в ЕФРСБ сведения о проведении собрания кредиторов, назначенного на 25.01.16, только 11.01.16, то есть за 13 дней до назначенной даты проведения собрания; а сведения о результатах его проведения на 10.03.17 вообще не были опубликованы в ЕФРСБ.

Довод Арбитражного управляющего о своевременной публикации сведений о собрании кредиторов, назначенном на 25.01.16, был отклонен судом как ошибочный.

Суд отметил, что для решения вопросов, связанных с применением установленных законом о банкротстве сроков, при отсутствии специальных правил их исчисления необходимо руководствоваться нормами Гражданского кодекса ВФ. Сроки, установленные в законе № 127-ФЗ, исчисляются, как правило, в календарных днях, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

В рассматриваемом случае срок для публикации в ЕФРСБ сообщения о проведении собрания кредиторов установлен в календарных днях, а о результатах проведения собрания – в рабочих. Суд сделал вывод о несоблюдение сроков публикации информации о проведении собрании кредиторов от 25.01.16 (не менее чем за 14 дней до даты проведения собрания; фактически опубликована за 13 календарных дней) и о неопубликовании сведений о результатах его проведения (в течение 5 рабочих дней с даты проведения собрания).

Суд отметил, что согласно информации оператора ЕФРСБ, сообщения в реестре формируются пользователем, генерируются системой при внесении сведений и доступны из личного кабинета пользователя. При наличии денежных средств на лицевом счете арбитражный управляющий может опубликовать созданное сообщение незамедлительно, списав необходимую сумму за размещение сообщения с лицевого счета.

Опубликование сообщений с их оплатой с лицевого счета возможно в круглосуточном режиме, включая праздничные и выходные дни. Таким образом, при необходимой степени заботливости и осмотрительности арбитражный управляющий имел возможность для соблюдения требований законодательства о банкротстве, однако не предпринял для этого необходимых мер.

Арбитражный суд привлек арбитражного управляющего к административной ответственности и оштрафовал его на 25 тысяч рублей.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в августе 2017 года оставил решение Арбитражного суда Пензенской области без изменения, а апелляционную жалобу конкурсного управляющего - без удовлетворения.

Определением Верховного Суда РФ в ноябре 2017 года № 306-АД17-16516 конкурсному управляющему было отказано в передаче дела в Судебную коллегию по экономическим спорам ВС РФ.

Источник: Официальный сайт Верховного Суда Российской Федерации / Электронное правосудие по экономическим спорам
http://www.arbitr.ru/

Судебная практика: Опубликование закона Санкт-Петербурга в виде электронной копии бумажного документа правомочно

Достаточно часто граждане и организации, недовольные теми или иными положениями, которые установлены законодательно-нормативными актами, пытаются оспаривать правомочность этих актов, в том числе и на основании нарушения порядка официального опубликования.

Судебная коллегия по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда в сентябре 2014 года рассмотрела дело № 2-914/14 (определение № 33-13115/2014), в котором граждане предъявили претензии к порядку оформления Закона Санкт-Петербурга, опубликованного на сайте Администрации города.

Суть спора

Граждане обратились в суд с заявлением, в котором просили:

• Признать незаконными действия губернатора Санкт-Петербурга по опубликованию Закона Санкт-Петербурга на сайте Администрации Санкт-Петербурга и в журнале Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в виде неточной копии, которая неточно воспроизводит графический образ оригинального документа;


• Обязать заинтересованное лицо в месячный срок после вступления в законную силу решения суда опубликовать Закон Санкт-Петербурга в виде электронной копии бумажного документа, которая точно воспроизводит правоустанавливающие графические элементы приложений к указанному закону (размер изображений - листы формата А3, масштаб изображений и цвета изображений) и создана с использованием открытых растровых графических форматов или гибридных текстово-растровых форматов, а также в виде электронного оригинала, изготовленного полуавтоматизированным или автоматизированным образом, с сохранением графического оформления документа (формата и цвета) с возможностью форматирования текста и внедрения графических элементов и созданного с использованием открытых форматов документов.

В обоснование требований заявители указали, что на официальном сайте была опубликована неточная электронная копия закона, а в журнале данный закон был опубликован без приложений, которые являются его неотъемлемой частью. По мнению заявителей, указанными действиями было нарушено их право на информацию.

Позиция Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что официальным опубликованием закона Санкт-Петербурга является его размещение в сети «Интернет» на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга, которое было осуществлено с соблюдением требований законодательства.

Суд первой инстанции учел тот факт, что на момент подачи заявления в суд у заявителей имелась копия закона с графическими приложениями, выполненными в цветном виде и напечатанными на бумаге. Суд сделал вывод о том, что права заявителей на получение информации в данном случае нельзя признать нарушенными.

Решением Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга в апреле 2014 года в удовлетворении заявления граждан было отказано.

Позиция Судебной коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда

Для справки:  В силу п. 2 ст. 1 закона Санкт-Петербурга от 16.07.10 № 445-112 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга», официальным опубликованием закона Санкт-Петербурга является первое размещение его полного текста на официальном сайте Администрации в виде электронной копии бумажного документа, предназначенной для подробного воспроизведения графического образа и созданной с использованием открытых растровых графических форматов или гибридных текстово-растровых форматов, либо первая публикация его полного текста в печатном средстве массовой информации: в журналах «Вестник Администрации Санкт-Петербурга», «Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга», «Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», в газетах «Санкт-Петербургские ведомости», «Петербургский дневник».

При официальном опубликовании закона допускается размещение электронной копии бумажного документа, не содержащей графического образа подписи должностного лица, подписавшего закон.

По мнению суда, доводы заявителей о нарушении порядка официального опубликования и их права на получение информации нельзя признать состоятельными, поскольку опубликование закона на официальном сайте Администрации в виде электронной копии бумажного документа с приложением карт (схем) не нарушает конституционной гарантии защиты прав и свобод человека, так как опубликованный проект содержит всю необходимую информацию, установленную законом.

Кроме того, суд отметил, что опубликованные на сайте карты могут быть скопированы и распечатаны в большем формате.

Суд подчеркнул, что требований к цветовому решению публикуемого акта закон Санкт-Петербурга от 16.07.10 № 445-112 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга» не содержит.
На этом основании суд сделал вывод о том, что опубликование было произведено без нарушений действующего законодательства.

Суд подчеркнул, что именно с момента официального опубликования, пользуясь добросовестно предоставленными им правами, граждане располагали возможностью ознакомиться с опубликованным текстом и обратиться с настоящим заявлением в суд в течение трех месяцев - тогда как их заявление поступило в суд за пределами установленного срока.

Судебная коллегия отметила, что законом были только внесены изменения в закон Санкт-Петербурга, копия которого у заявителей имелась.

Судебная коллегия оставила без изменения решение Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Мой комментарий: Хотя в данном случае суд отверг требования заявителей, «звоночек» прозвенел, и государственные органы региона поступят мудро, если не будут в дальнейшем сами себе создавать ненужные проблемы. Однажды какой-либо из судов прочитает закон как положено – то есть буквально, и тогда могут быть серьёзные неприятности. А ведь нет ничего сложного в том, чтобы сразу же выкладывать на сайте такого рода приложения как в низком качестве и без передачи цвета для тех, кому достаточно общей информации, так и в высоком качестве и с передачей цвета, используя – раз уж регион сам установил это в своём законодательстве – открытые форматы (там, где они есть). Если уж на то пошло, можно выложить приложения в полудюжине форматов и отчитаться о своих выдающихся усилиях в рамках программ открытого правительства или открытых данных!

Для карт и схем цвет является существенным для их правильного понимания элементом, поэтому отсутствие либо неточность цветопередачи способно сделать копии карт и схем неаутентичными. То же самое касается разрешающей способности. Я не верю, что судьи в региональной столице этого не понимают.

Суд Санкт-Петербурга ужом вился, чтобы развернуть «дышло» закона в удобную для местного начальства сторону, хотя, по совести, ему следовало бы, в духе времени, в первую очередь вспомнить о праве граждан на полноценный доступ к государственной информации и о принципах открытого правительства / открытых данных.

Кстати, крайне забавно, что те, кто размещал судебное решение в информационной системе, так перестарались с вымарыванием всего «подозрительного», что даже удалили из него названия форматов!

Источник:  Консультант Плюс
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=SARB;n=80841