НИР «Разработка научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательного регулирования в сфере культуры» о законодательстве в области архивного дела

На сайте Министерства культуры РФ в разделе «Деятельность»/ «Научная работа» выложены в открытом доступе отчеты по научно-исследовательским работам, выполненным на деньги федерального бюджета в 2012 году (см.:  http://mkrf.ru/deyatelnost/scientific-work/  ).

Среди выложенных материалов меня заинтересовал отчет о НИР по теме: «Разработка научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательного регулирования в сфере культуры», выполненный по государственному контракту от 07 ноября 2012 г. № 3267-01-41/06-12 Отделом социального законодательства Института  законодательства и сравнительного  правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП) см.: http://www.mkrf.ru/upload/mkrf/mkdocs2012/20_12_2012_13.pdf ), - а именно, та его часть, которая касается вопросов архивного дела.

Можно согласиться с авторами отчета, что российское законодательство в области культуры, с одной стороны, достаточно многочисленно, а с другой - изобилует серьезными пробелами и порой содержит противоречивые положения.

Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Разработка научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательного регулирования в сфере культуры»

Состояние гражданско-правового регулирования статуса юридических лиц в сфере культуры законодательством о культуре характеризуется множественностью действующих нормативных актов (Основы законодательства Российской Федерации о культуре, Федеральные законы «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях Российской Федерации», «О библиотечном деле», «О национально-культурной автономии», «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»; «Об архивном деле в Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 609 «Об утверждении Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства»), не во всем соответствующих как друг другу, так и базовому для юридических лиц закону - Гражданскому кодексу. (стр. 71)

Структура гражданско-правового регулирования правового статуса организаций культуры, по мнению авторов отчёта, неоправданно усложнена и состоит из четыре уровней нормативной регламентации (см. стр. 72-73 отчета):

• Первый уровень - нормы Гражданского Кодекса РФ в силу п. 2 ст. 3 ГК РФ;


• Второй уровень - общие законы о некоммерческих организациях (федеральные законы «О некоммерческих организациях», «Об автономных учреждениях»);


• Третий уровень – общие нормы «Основ законодательства Российской Федерации о культуре» об организациях культуры; здесь же оказываются и нормы подзаконного характера (постановление Правительства «Об утверждении Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства»), устанавливающие основы хозяйственной деятельности некоммерческих организаций культуры и искусства, в том числе и библиотек, и музеев. И, наконец,


• Четвертый уровень - нормы специальных законов об отдельных видах организаций в сфере культуры (федеральные законы «О музейном фонде Российской Федерации и музеях Российской Федерации», «О библиотечном деле»; «Об архивном деле в Российской Федерации» и др.).

Сделан вывод о том, что «такая неоправданно сложная, противоречивая и неоднозначная (когда нормы подзаконного акта de facto превалируют над законодательными установлениями) иерархическая система правового регулирования отрицательно сказывается на правоприменительной практике и очевидно требует коррекции».

В отчете, помимо федерального законодательства, описано состояние законотворческой деятельности субъектов федерации в области культуры, и отмечается, что «законотворческая компетенция субъектов Российской Федерации в системе действующего нормативно-правового регулирования сферы культуры определена в настоящее время целой группой законодательных актов федерального уровня», в том числе Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» (стр. 84-85).

В отчете обращается внимание несовпадение полномочий субъектов РФ, закрепленных в разных законах (стр.90-91). В качестве одного из примеров приведены положения закона об архивном деле:

«Например, законом об архивном деле в Российской Федерации к полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено «хранение, комплектование, учет и использование архивных документов и архивных фондов», а законом об общих принципах организации законодательных (представительны) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации – «формирование и содержание архивных фондов».

Из последней формулировки исключено «использование архивных фондов», что явно не соответствует не только закрепленной за субъектами Российской Федерации функции в области архивного дела, но не согласуется с такими законодательно закрепленными полномочиями субъектов Российской Федерации, как, например: передача архивных документов в собственность Российской Федерации и (или) муниципальных образований, установление правил работы с архивными документами и другими.»

Также отмечено, что законодательство в сфере правового регулирования культурной деятельности характеризуется непропорциональностью в вопросах закрепления конкретных полномочий органов государственной власти субъектов РФ в соответствующей области культурной деятельности. Так, например, «… в области архивного дела наряду с закреплением общих направлений государственной политики в указанных областях законодатель весьма подробно детализирует конкретные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в установленной области правового регулирования. При этом, порой такая детализация явно выходит за рамки его компетенции …» (стр. 92-93).

На странице 96 отчета приведены любопытные данные о количестве региональных законодательных актов, принятых в области культуры. Копия этого места в документе приведена ниже:

На основании этих данных делается следующий вывод: «это свидетельствует об отсутствии единой законотворческой политики Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования отдельных областей культурной деятельности, а также о пробельности правового регулирования важных областей культурной деятельности».

Мой комментарий: Честное слово, сначала я не поверила своим глазам. Черным по белому в отчёте написано, что специальные законы субъектов Российской Федерации в области архивного дела отсутствуют, - а ведь если память мне не изменяет, ещё несколько лет назад я написала статью, посвященную сравнительному анализу десятка региональных законов об архивном деле :)

На всякий случай включаю региональную версию «Консультанта Плюс». В карточке поиска задаю «вид документа» - «закон», «название документа» - «об архивном деле», и система выдает мне аж две сотни действующих региональных законодательных актов… Наверное, коллегам из Институте законодательства и сравнительного правоведения пора сменить свою справочно-правовую систему!

К сожалению, такие «проколы» не способствуют доверию к документу… Объективности ради хочу отметить, что в целом отчет мне понравился. Чувствуется, что авторы отчета неплохо ориентируются в вопросах музейного и библиотечного дела, но вот архивное дело и  особенности его правового регулирования, видимо, знают поверхностно, и затронули эту тему лишь потому, что вообще не упомянуть в отчете архивное дело было бы несолидно.

Источник: Сайт Министерства культуры Российской Федерации
http://www.mkrf.ru/upload/mkrf/mkdocs2012/20_12_2012_13.pdf