понедельник, 27 февраля 2012 г.

Арбитражная практика: Очередной раунд судебных разборок остался за Перечнем

Судьба «Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения» 2010 года и связанные с ним судебные перипетии наглядно показывают дыры в законодательно-нормативном регулировании вопросов делопроизводства и архивного дела в России.

Очередная, - и, скорее всего, не последняя, часть этого «Марлезонского балета» завершилась в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации 15 февраля 2012 года (решение № 14589/11, информацию о назначении этих судебных слушаний см. также по адресу http://rusrim.blogspot.com/2012/02/2010.html ).

Суть спора

Два акционерных общества, «Горно-металлургическая компания «Норильский никель»» и «Красноярский речной порт», подали в Высший Арбитражный Суд РФ заявление о признании недействующим приказа Министерства культуры Российской Федерации от 25.08.2010 № 558 «Об утверждении «Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения» в части, в которой данным нормативным правовым актом на акционерные общества и другие коммерческие организации, неподведомственные федеральным органам государственной власти, включая заявителей, возлагаются обязанности по хранению документов, перечисленных в упомянутом Перечне, с указанием сроков хранения.

Позиция акционерных обществ

Акционерные общества обосновывали свои требования тем, что оспариваемый приказ:
  • Не соответствует положениям Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»;

  • Принят Министерством культуры с превышением предоставленных ему полномочий, поскольку оно не является федеральным органом исполнительной власти, которому специальным указанием Правительства РФ предоставлено полномочие по принятию перечней архивных документов с указанием сроков их хранения;

  • Нарушает права и законные интересы заявителей в сфере осуществляемой ими предпринимательской деятельности, незаконно возлагая на них обязанность по хранению и предоставлению акционерам по их требованию неоправданно широкого перечня документов. Круг лиц, на которых может распространяться действие оспариваемого приказа, не включает организации, неподведомственные Минкультуры России. Акционерные общества, в результате исполнения содержащихся в Перечне обязанностей, вынуждены нести расходы и отвлекать иные ресурсы для выполнения несвойственной им деятельности.
Позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации

Приказ Минкультуры России обжаловался в качестве акта, примененного арбитражным судом в конкретном деле для определения объема обязанностей открытого акционерного общества «Горно-металлургическая компания «Норильский никель»» в сфере его деятельности как коммерческой организации. Высший Арбитражный Суд (ВАС) занял следующую позицию по поставленным акционерными обществами вопросам: На организации не возлагается обязанность по созданию всех указанных в Перечне документов, и Перечень не определяет обязанности организаций по предоставлению сохраняемых документов своим участникам.

Суд отметил, что обязанность по хранению документов организациями установлена статьей 17 закона «Об архивном деле», а также статьей 89 закона «Об акционерных обществах», подпунктом 8 части 1 статьи 23 Налогового Кодекса, статьей 17 закона от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете». Положения данных законов распространяются также на акционерные общества и другие коммерческие организации.

Мой комментарий: Суд не стал обращать внимание на один маленький нюанс: если в Перечне и в законе «Об архивном деле» речь идёт об архивных документах, то в остальных законодательных актах, перечисленных в решении суда, говорится о «просто» документах. Чувствуете разницу?

В своем решении суд дал оценку утверждению обществ о том, что приказ Минкультуры незаконно возлагает на них обязанность по хранению и предоставлению акционерам по их требованию неоправданно широкого перечня документов, и не согласился с такой трактовкой его положений:
«В силу положений оспариваемого приказа на организации не возлагается обязанность по созданию всех указанных в нем документов; в нем определяются сроки хранения тех документов, которые могут образоваться в процессе деятельности организации. В тексте оспариваемого приказа не имеется положений, предусматривающих обязанность коммерческих организаций по хранению документов; названный акт содержит только указания о сроках, в течение которых должно обеспечиваться хранение создаваемых в процессе деятельности организации документов. Оспариваемый приказ также не определяет обязанности организаций по предоставлению сохраняемых документов своим участникам. Такая обязанность, а также порядок ее исполнения и ограничения, направленные на защиту интересов участников и общества, в том числе на обеспечение конфиденциальности, предусмотрены законодательными актами, регулирующими отношения по предоставлению информации участникам акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

В связи с этим оспариваемый приказ не возлагает на указанные организации каких-либо дополнительных обязанностей, кроме тех, которые установлены Законом об акционерных обществах, Законом об архивном деле и иными, указанными выше законами.»
Мой комментарий: Утверждение суда о том, что приказ «не возлагает на указанные организации каких-либо дополнительных обязанностей, кроме тех, которые установлены» другими законами, говорит о том, как должно быть. В реальности, из-за нежелания разработчиков Перечня соблюдать принципы права, а также вследствие благодушия Минюста, зарегистрировавшего приказ, - Перечень содержит целый «букет» незаконных дополнительных требований, не предусмотренных законодательством РФ. Это, например, примечание к ряду сроков хранения «при условии проведения проверки (ревизии)» (см.ст. 362 Перечня и др.). Разве это не возложение «дополнительных и весьма обременительных обязанностей»?

Не менее выдающимся по своему правовому нигилизму является и, например, общее примечание, данное к графе «Срок хранения документа»: "Срок хранения «постоянно» (далее - Пост.) документов в организациях, не являющихся источниками комплектования государственных, муниципальных архивов, не может быть менее десяти лет." В данном случае Перечень наоборот, незаконно снижает требования, установленные законодательством!

Не исключаю, что на следующих стадиях судебных разбирательств ВАСу придётся дать правовую оценку формулировкам ряда ключевых статей Перечня.

Далее, по мнению ВАС, Министерство культуры РФ является соответствующим уполномоченным органом.

Вторым вопросом, который пришлось решать суду, был вопрос о том, является ли Минкультуры специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере архивного дела, и имело ли министерство право утверждать Перечень в 2010 году в соответствии с частью 3 статьи 6 закона «Об архивном деле».

Суд отметил, что на момент принятия оспариваемого приказа полномочия Минкультуры были определены Положением о Министерстве культуры, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 № 406 «О Министерстве культуры Российской Федерации», согласно которому оно осуществляет функции по выработке государственной политики, в том числе и в сфере архивного дела, а также по нормативно-правовому регулированию в сфере архивного дела.

Установленный Положением о Министерстве культуры перечень принимаемых им правовых актов не является исчерпывающим. На этих основаниях суд сделал следующие выводы:
«В силу указанных выше положений Минкультуры России наделено полномочиями по нормативному регулированию отношений в области архивного дела; правовое регулирование вопросов об установлении перечня и сроков хранения архивных документов не отнесено к вопросам, подлежащим урегулированию нормативными актами более высокого уровня, а также к вопросам, регулирование по которым отнесено к компетенции иных федеральных органов. …

Из Положения о Министерстве культуры не следует, что Минкультуры России не вправе принимать нормативные акты, указанные в части 3 статьи 6 Закона об архивном деле, для коммерческих организаций, которые неподведомственны названному министерству.»
Не принял суд и ссылку на то, что компетенция утверждения Министерством культуры перечня типовых архивных документов с указанием сроков их хранения появилась у данного органа только в соответствии с новым Положением о Министерстве культуры, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 №590 (пункт 5.2.6).

На этих основания суд решил, что оспариваемый приказ принят в пределах компетенции издавшего его органа, не противоречит требованиям закона, не возлагает на заявителей дополнительных обязанностей и не создает препятствий для осуществления ими экономической деятельности. Решением ВАС заявление акционерных обществ было оставлено без удовлетворения, а приказ Министерства культуры Российской Федерации от 25.08.2010 № 558 в части, в которой данным нормативным правовым актом на акционерные общества и другие коммерческие организации, неподведомственные федеральным органам государственной власти, включая заявителей, возлагаются обязанности по хранению документов, перечисленных в упомянутом перечне, с указанием сроков хранения, был признан соответствующим положениям Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации».

Решение может быть пересмотрено в порядке надзора.

Мой комментарий: С моей точки зрения, принятое судом решение не бесспорно. Самыми слабыми в аргументации судей Верховного суда, как мне кажется, являются следующие моменты:
  • Закон об архивном деле регулирует только вопросы, связанные с использованием архивных документов. Так же как и Перечень 2010 года устанавливает сроки хранения архивных документов - и только их! Поэтому непонятно, что в данном Перечне делают документы со сроками хранения «до минования надобности», «1 год», «5 лет», и т.д. В законе об архивном деле четко не урегулирован ключевой, с моей точки зрения, вопрос, о том, когда «просто» документ становится архивным документом и на него начинают распространяться положения закона «Об архивном деле», в том числе и требования к срокам хранения Перечня 2010 года.

  • Для акционерных обществ работу с документами, в том числе и сроки их хранения, согласно закону «Об акционерных обществах» регламентирует Федеральная служба по финансовым рынкам. Если игнорировать разницу между документами и архивными документами, то, согласитесь, нелогично, чтобы два разных федеральных органа государственной власти одновременно имели право нормативного регулирования сроков хранения одних и тех же видов документов для одних и тех же организаций.
Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
http://www.arbitr.ru/

4 комментария:

  1. Я думаю, что закон об архивном деле регулирует все вполне: документ становится архивным, как только он подлежит хранению. Сроки же хранения, в том числе дмн и 1 год, устанавливает Перечень. Разве не так?

    ОтветитьУдалить
  2. Подавляющее большинство законодательно-нормативных актов упоминает "документы", и лишь считанные единицы что-то говорят об "архивных документах". Чёткого указания в каком-либо законодательно-нормативном акте на то, когда и как просто документ становится архивным, нет. Учитывая, что сейчас законы трактуются и применяются буквально, а не "по понятиям", на этом основании можно попытаться убедить суд, что у организации архивных документов практически нет.

    Я например, считаю, что логично относить к архивным только те документы, которые хотя бы теоретически могут попасть в архивы - т.е. документы длительного и постоянного сроков хранения. Называть же "архивными" документы со сроками хранения ДМН, 1 год, 3 года, 5 лет как-то странно. Поэтому, возможно, мы ещё услышим о попытках признать недействующими статьи Перечня, относящиеся к "времянке".

    Если же исходить из "французской" трактовки, когда архивными считаются любые документы, которым устанавливаются сроки хранения, то возможен другой интересный поворот. Цитирую:

    Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных"

    2. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на отношения, возникающие при:
    2) организации хранения, комплектования, учета и использования содержащих персональные данные документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в соответствии с законодательством об архивном деле в Российской Федерации;


    Оцените возможные любопытные последствия! :)

    ОтветитьУдалить
  3. Ещё один момент. Перечень 2000 года назывался "Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения"

    Название Перечня 2010 года иное - "Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения"

    Можно утверждать, что это разные перечни, и если Перечень 2000 года соответствовал своему названию, то Перечень 2010 года содержит много постороннего материала :)

    ОтветитьУдалить
  4. 1. По-моему, "любопытных последствий" никаких, поскольку 152-ФЗ регулирует операции с информацией, а не с носителями.
    2. Перечень 2000 года издан до нормативного определения понятия "архивный документ" на уровне Федерального закона.
    3. Как только носитель информации становится подлежащим хранению, он получает статус не просто документа, а архивного документа. Все ясно и понятно, я считаю.
    Неужели нет?

    ОтветитьУдалить