воскресенье, 28 августа 2011 г.

Минюст подготовил проект закона, вносящего в законодательство ряд изменений, способствующих применению электронных документов и электронной подписи: Мои замечания


На официальном сайте Министерства юстиции Российской Федерации в разделе «Экспертиза проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность» (http://www.minjust.ru/ru/activity/corruption/anticorrekspert/ ) выложен проект федерального закона с очень популярным в последнее время названием «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», см. http://www.minjust.ru/ru/activity/corruption/anticorrekspert/proektfz/ .

Текст проекта закона доступен по адресу http://www.minjust.ru/common/img/uploaded/docs/2011.08.24_Zakonoproekt.doc , а пояснительной записки к нему - по адресу http://www.minjust.ru/common/img/uploaded/docs/2011.08.24_Poyasnitelnaya_zapiska.doc 

Помимо прочего, намечены терминологические нововведения: в федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» предлагается ввести определение понятий «юридически значимый документ» и «правовой режим электронного документа».

Ниже приводится текст отправленного мною в адрес разработчиков письма с замечаниями.

Уважаемые коллеги, хочу обратить Ваше внимание на юридико-лингвистическую неопределенность некоторых новых терминов законопроекта:

1) Понятие «юридически значимый документ»

В предложенном Вами проекте Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» наибольшие возражения вызывает данное в п.2 статьи 6 определение понятия «юридически значимый документ»:
«юридически значимый документ – документ, обладающий свойствами аутентичности, достоверности, целостности и пригодности для использования и порождающий правовые последствия»
В данном определении слово «достоверный» представляется ненужным и вредным. Действующее законодательство не требует от документов – например, от заявлений спорящих в суде сторон – достоверности изложенных в них сведений для того, чтобы инициировать определенные судебные процедуры. Достоверность содержания документов определяется позднее. Таким образом, создается опасная возможность отказа в приеме документов к рассмотрению на основании того, что их содержание кому-то показалось недостоверным (а достоверность, как и красота, во многом «в глазах смотрящего».

Вполне очевиден источник данной формулировки – переведенный с английского языка ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования». Замечу, что сам стандарт определения «юридически значимых документов» не содержит, и использует перечень соответствующих свойств в основном в рекомендациях по части хорошего управления документами.

В Вашем законопроекте отсутствует определение понятия «достоверность», которое в ГОСТ Р ИСО 15489 определено следующим образом:
7.2.3. Достоверность

Достоверным является документ, содержание которого можно считать полным и точным представлением подтверждаемых операций, деятельности или фактов и которому можно доверять в последующих операциях или в последующей деятельности. Документы следует создавать во время или сразу же после операции или ситуации, к которым они относятся, лицами, достоверно знающими факты, или средствами, обычно используемыми в деловой деятельности при проведении данной операции.
Хотя стандарт применяется на добровольной основе, судам придётся пользоваться этим определением, поскольку иного определения «достоверности» документов законодательство России не содержит (что можно считать, вообще говоря, коррупциогенным фактором).

При этом точность перевода исходного документа – международного стандарта ISO 15489-1:2001 «Information and documentation — Records management — Part 1: General» сомнительна, поскольку в англоязычном оригинале употребляется (например, в том же пункте 7.2.3) термин reliability (надежность), что не совсем то же самое, что «достоверность».

В терминологическом словаре международной ассоциации специалистов по управлению документами и информацией ARMA International, размещенном на сайте организации, дана следующая трактовка понятия «юридическая значимость» см.: http://www.arma.org/rim/101/articles.cfm?key=rim101retention :
Legal value – The usefulness of a record in complying with statutes and regulations, as evidence in legal proceedings, as legal proof of business transactions, or to protect an individual’s or organization’s rights and interests.

Юридическая значимость – полезность документа при исполнении законодательно-нормативных требований, в качестве доказательства в ходе судебных разбирательств, в качестве юридического подтверждения деловых транзакций и в целях защиты прав и интересов физического лица или организации (перевод мой – Н.Х.).
С моей точки зрения, юридическая значимость документа означает более или менее вероятную возможность использовать документ для защиты чьих-либо прав и интересов, которая может быть
  • Установлена законодательством для конкретных видов документов,

  • Следовать из того, что документ может быть принят в качестве доказательства органами исполнительной или судебной власти,

  • Следовать из того, что документ может быть принят в качестве доказательства контрагентами.
Я бы рекомендовала отделить мух от котлет: разделить юридическую значимость документа, которая может быть более-менее установлена по формальным признакам, - и достоверность содержащихся в документе сведений, которая может быть легко оспорена, не говоря уже о том, что сразу встанет вопрос о том, может ли юридически значимый документ быть достоверным лишь частично?

2) Соотношение понятий «юридическая сила документа» и «юридическая значимость документа»

В настоящее время в законодательстве РФ используется понятие «юридическая сила» (более 50 законов в базе Консультант+). Понятие «юридическая сила» определено, однако, только в делопроизводческом ГОСТ Р 51141—98:
ГОСТ Р 51141--98 “Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения” (утв. постановлением Госстандарта России от 27 февраля 1998 г. № 28)

юридическая сила документа — свойство официального документа, сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком оформления
Вводя понятие «юридическая значимость документа», IMHO было бы желательно как-то соотнести этих понятия, поскольку уже сейчас в ряде действующих законов трактовка понятия «юридическая сила» фактически идентична той, что предлагается для понятия «юридическая значимость».
Проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (данный проект)

Статья 11.2. Юридическая значимость электронного документа

1. Юридическая значимость электронного документа обеспечивается электронной подписью и иными реквизитами, в соответствии с порядком, предусмотренным законодательством Российской Федерации.

2. Юридически значимый электронный документ, подписанный электронной подписью, признается равнозначным юридически значимому документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, в соответствии с требованиями законодательства об электронной подписи.


Федеральный закон от 10.01.2003 № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»

Статья 12. Условия придания юридической силы документам, подготовленным с использованием ГАС "Выборы"

1. Документ на бумажном носителе, подготовленный с использованием ГАС "Выборы" в соответствии с федеральными законами, приобретает юридическую силу после его подписания соответствующими должностными лицами.

2. Электронный документ, подготовленный с использованием ГАС "Выборы", приобретает юридическую силу после его подписания электронными цифровыми подписями соответствующих должностных лиц.

3. Протокол, сводная таблица об итогах голосования, иные сводные документы, подготовленные в электронном виде с использованием ГАС "Выборы", приобретают юридическую силу в порядке, установленном пунктом 2 настоящей статьи, после обязательной проверки в установленном порядке с помощью открытых ключей электронных цифровых подписей подлинности всех исходных электронных документов, на основе которых готовится сводный электронный документ.
.
Федеральный закон от 30.12.2004 № 218-ФЗ «О кредитных историях»

Статья 6. Предоставление кредитного отчета

6. Кредитные отчеты предоставляются субъекту кредитной истории по его запросу в одной из двух форм:

2) в форме электронного документа, юридическая сила которого подтверждена электронной подписью в соответствии с законодательством Российской Федерации или иным аналогом собственноручной подписи руководителя либо иного уполномоченного лица бюро кредитных историй.

8. Кредитный отчет предоставляется пользователям кредитных историй только в форме электронного документа, юридическая сила которого подтверждена электронной подписью в соответствии с законодательством Российской Федерации или иным аналогом собственноручной подписи руководителя бюро кредитных историй либо иного уполномоченного лица бюро кредитных историй.
3) Соотношение понятий «юридически значимые действия» и «юридически значимый документ»

В настоящее время в российском праве достаточно активно используется понятие «юридически значимые действия» (согласно Консультанту+, только федеральных законов, которые используют данное понятие, свыше 50).

Введение в законодательство понятия «юридически значимый документ» сразу же вызывает вопрос: юридически значимые документы создаются в результате юридически значимых действий, или не обязательно?

Представляется, что было бы желательно как-то взаимно увязать эти понятия.

Кстати, наши белорусские коллеги уже рассматривали вопрос о «юридически значимых действиях», см.: http://www.lawbelarus.com/repub/sub14/texc6373.htm
Заключение КС Республики Беларусь от 12 ноября 2001 г. №З-129/2001 «О соответствии Конституции положения пункта 3 части четвертой статьи 4 Уголовного кодекса Республики Беларусь и основанной на нем практики применения понятия должностного лица по признаку совершения юридически значимых действий»

КС отмечает, что юридически значимыми признаются такие действия, в результате совершения которых наступают или могут наступить правовые последствия в виде возникновения, изменения или прекращения правоотношений.
4) Многочисленные повторы по поводу электронной формы и квалифицированной подписи

Вызывает раздражение, что буквально по каждому виду документов Вы считаете нужным механически повторить один и тот же абзац текста – о возможности использования данного вида документа в электронной форме, и о применении усиленной квалифицированной подписи. Текст закона безо всякой необходимости разбухает и становится трудночитаемым. А что Вы собираетесь делать при появлении новых видов документов – каждый раз тут же вписывать их в закон?!

Во Франции, например, не стали использовать подобный детский подход, и поступили по-взрослому: один раз написали в законодательстве, что везде, где по закону требуется создать или предъявить документ, - если в законе прямо не сказано противное, - это требование удовлетворяется созданием или предъявлением электронного документа; везде, где требуется собственноручная подпись (и/или печать), это требование удовлетворяется использованием квалифицированной электронной подписи.

5) Понятие «обеспечение правового режима электронного документа»

В законопроекте планируется ввести понятие «обеспечение правового режима электронного документа».
Проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Статья 11.1. Обеспечение правового режима электронного документа

Правовой режим электронного документа обеспечивается гражданами (физическими лицами), юридическими лицами, государственными органами и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Представляется, что данное определение вполне подходит для документов на всех видах носителей и, с моей точки зрения, было бы правильно распространить его на все документы, назвав статью «Обеспечение правового режима документа».

Замечу, что электронный документ – лишь частный случай документа, и IMHO неправильно вводить для электронных документов понятия и конструкции, которые могут быть определены (но пока это не сделано) для документов вообще.

6) Требования к использованию усиленной квалифицированной подписи

Понятно желание использовать усиленную квалифицированную подпись, однако разработчикам документа следует иметь в виду следующее: сейчас органы государственной власти используют ЭЦП, которая формально приравнена к усиленной квалифицированной подписи, однако во многих случая не соответствует требованиям к ней. Начиная с июля 2012 года, когда применение ЭЦП прекратится, возможна ситуация, когда часть государственных органов и большинство граждан и организаций будут иметь на руках лишь усиленные неквалифицированные подписи.

Разработчики закона IMHO должны очень, очень хорошо подумать, чтобы не возникла ситуация, в которой электронный документооборот будет невозможно использовать из-за отсутствия у сторон квалифицированной подписи. Возможно, стоит подумать о переходном периоде – до всеобщего распространения квалифицированных подписей.

7) Способ доставки электронного документа

Разработчики по какой-то странной причине допускают для электронного документа лишь один-два способа его доставки («с использованием информационно-телекоммуникационных сетей» и, иногда, создание путем заполнения веб-форм на сайте).

Странно, что все время забывают о (не запрещаемой законодательством) возможности доставлять подписанные ЭЦП или усиленной электронной подписью документы на съёмных носителях (которые можно принести лично, доставить почтой и фельдсвязью и т.п.). Объём необходимых документов порой может оказаться таким, что использование носителей вообще окажется единственным практичным способом!

к.и.н. Н.А.Храмцовская

Комментариев нет:

Отправить комментарий