Когда Базельские соглашения перекрываются с Законом США о федеральных документах, часть 3

(Окончание, предыдущую часть см. http://rusrim.blogspot.com/2026/04/2.html )

Проблема институциональной памяти

В данном вопросе имеется практический аспект, который отчёт Счётной палаты затрагивает практически мимоходом.

Сотрудники Управления контролёра денежного обращения (OCC) создали документы, относящиеся к завершению разработки стандартов Базель III в 2017 и 2019 годах. Впоследствии в 2023 году американские члены Базельского комитета предложили нормативный документ, регламентирующий реализацию этих стандартов на практике. По состоянию на январь 2026 года, Управление ещё не опубликовало окончательную редакцию этого нормативного документа.

Здесь имеет место потенциальный девятилетний разрыв между созданием материала и его использованием в процессе нормотворчества.

Если органы исполнительной власти будут рассматривать эти ранние материалы как «не-документы», то есть риск уничтожения ими истории международных переговоров до того, как люди, разрабатывающие американские нормативные документы, смогут эти материалы использовать. Обоснование занятых на переговорах позиций, рассмотренные компромиссы, анализ, сформировавший понимание стандартов ведомством - всё это может исчезнуть.

Мой комментарий: Как мне кажется, действующий Закон о федеральных документах США вполне однозначно относит к числу федеральных документов любую информацию, которую орган исполнительной власти создал или получив в рамках ведения порученной ему деятельности – включая участие в работе международных комитетов. Дискутировать тут не о чем – просто Управлению контролёра денежного обращения, на устаревший подход которого к управлению документами никто прежде не обращал внимания (поскольку это очень нишевое ведомство, малоизвестное для общественности и не особенно интересное для Национальных Архивов США), должно, наконец, привести свою практику работы в соответствие с действующим законодательством!

Институциональная память не разрушается при существующем подходе кардинально, но она истончается.

Она истончается, когда федеральные органы исполнительной власти рассматривают документный статус информации как зависящий от обстоятельств. Она истончается, когда ведомства откладывают признание документного статуса материалов до тех пор, пока кто-либо не докажет актуальность этих материалов. Она истончается, когда люди покидают зал заседаний, а органы власти не обеспечивают официальное сохранение сделанных ими записей.

Вопрос о роли Национальных Архивов США

Национальные Архивы США (NARA) упоминаются в отчёте Счётной палаты как уполномоченный орган, обязанные поддерживать исполнение Закона о федеральных документах. Выпускаемые им нормативные акты регламентируют порядок управления документами в федеральных органах исполнительной власти. Национальные Архивы утверждает указания по срокам хранения и действия по их истечении. Именно они определяют, что означает соблюдение требований Закона о федеральных документах.

Не похоже, однако, чтобы Национальные Архивы выступали в качестве активной силы, занимающейся интерпретацией законодательно-нормативных требований и способствующей разрешению проблемных вопросов, связанных с деятельностью в Базельском комитете.

Нет никаких упоминаний о выпуске Национальными Архивами конкретных рекомендаций в отношении того, как следует рассматривать участие в международной работе над стандартами. Бремя интерпретации легло на сами государственные органы. ФРС и FDIC заранее дали утвердительный ответ на этот вопрос, в то время, как OCC медлило с его решением.

Мой комментарий: С моей точки зрения, на протяжении последних 20 лет Национальные Архивы многократно и недвусмысленно разъясняли всем федеральным органам исполнительной власти, как следует трактовать Закон о федеральных документах. Им можно вменить в вину лишь то, что у них не дошли руки проверить (и наказать!) некое мелкое ведомство, считающее себя по какой-то причине «особенным». Не думаю, что разумно требовать от Национальных Архивов разработки индивидуальных разъяснений для каждого отдельного ведомства.

Это важный аспект.

Это говорит о том, что участие в современном международном регулировании «проверяет на прочность» концептуальные рамки управления документами, разработанные для внутренних административных процессов. Архитектура для интеграции участия в разработке глобального «мягкого права» в национальные требования к управлению документами все еще находится в процессе строительства, которое идёт пошагово, ведомство за ведомством, одна рекомендация Счётной палаты за другой.

Почему это важно не только для банковской сферы

Сегодня это был вопрос деятельности в Базельском комитете. Завтра этот вопрос может встать в связи с участием в разработке концепций стратегического управления ИИ, стандартов цифровых паспортов продуктов; с сотрудничеством в области кибербезопасности; с финансовая отчетностью, связанной с изменением климата; с переговорами о локализации трансграничных данных.

Формирование международной политики всё чаще предшествует внутренним усилиям по нормативному регулированию. Деятельность по формированию правил происходит в транснациональных рабочих группах, в рамках полуконфиденциальных процессов достижения консенсуса, в залах совещаний, где результатом является необязательный стандарт, который в конечном итоге станет предложенным кем-то нормативным актом.

Если документация становится «официальной» только на этапе нормотворчества, то сохранившаяся история переговоров может оказаться поверхностной, институциональная память может деградировать, а надзорная деятельность может лишиться доказательной базы.

Возникает вопрос: является ли международная регулятивная дипломатия эфемерным сотрудничеством или же документированным процессом формирования федеральной политики?

Неявно сформулированный Счётной палатой ответ ясен. Если федеральные должностные лица участвуют в формировании политики, они тем самым ведут государственную деятельность. Государственная деятельность порождает документы. Статус документа устанавливается в момент его создания, а не в момент последующего использования.

Мой комментарий: Это не трактовка Счётной палаты, а сложившаяся, закреплённая в судебной практике и поддерживаемая Национальными Архивами США интерпретация действующего законодательства. которое и само по себе является вполне недвусмысленным!

Размышления автора

Управление документами всегда существовало на пересечении власти и памяти.

Международные органы по стандартизации разрабатывают нормы, которые формируют рынки. Национальные ведомства транслируют эти нормы в обязательные к исполнению нормативные требования. Если мы не будем документировать всё то, что происходило между этими двумя этапами, то рискуем потерять историю эволюции политических позиций, обоснование компромиссов в переговорах и доказательную базу для подотчетности.

Этот отчёт Счётной палаты - не об отдельном нарушении, а о росте зрелости государственного управления. ФРС и FDIC заблаговременно уточнили свои требования к документам, OCC отложила этот вопрос, а Счётная палата подтолкнуло всю систему к согласованному поведению.

Именно так выглядит институциональная эволюция. Она происходит постепенно, не гламурно, но влечёт за собой существенные последствия.

Разрыв между конфиденциальностью на международной арене и внутренней подотчётностью не разрешится сам собой. Он требует того же целенаправленного внимания, которое ФРС уделила обновлению своих рекомендаций в январе 2024 года, признав, что момент создания - это и момент обеспечения подотчетности, и что ждать появления актуальности материалов [для внутреннего нормотворчества – Н.Х.]  будет уже слишком поздно.

Конфиденциальностью на международной арене и внутренняя подотчётность не являются противоположностями. Федеральные органы исполнительной власти должны целенаправленно гармонизировать эти системы, и такая гармонизация начинается с ответа на один обманчиво простой вопрос: «Является ли этот материал документом начиная с момента его создания?».

Мой комментарий: В США законодательство и суды, насколько мне известно, уже дали утвердительный ответ на этот вопрос - а вот в российском контексте об этом стоит задуматься. Насколько мне известно, документы, свидетельствующие о деятельности представителей России в международных усилиях по стандартизации никем целенаправленно не собираются и не сохраняются …

В эпоху глобальных систем регулирования, этот вопрос носит уже не административный, а архитектурный характер.

Эндрю Поттер (Andrew Potter)

Источник: сайт Substack
https://metaarchivist.substack.com/p/when-basel-meets-the-federal-records