Ответ на вопрос коллеги: Правомочность подписания законов субъекта РФ электронной подписью

Вопрос: Просим «разъяснить правомочность подписания законов и иных нормативных актов субъекта РФ электронной подписью и дальнейшую их передачу на постоянное архивное хранение в электронном виде без дублирования на бумажном носителе».

Ответ: Как Вы сами прекрасно понимаете, любая правомочность начинается с норм законодательства, которое действует в регионе на текущий момент. Сейчас идут колоссальные сдвиги в сторону электронных документов и электронного документооборота во всех сферах деятельности - и законодательный процесс не является исключением.

Думаю, что вопрос региональных коллег связан с тем, что руководитель региона предложил (сформулируем это помягче) перевести все документы региональных органов государственной власти в электронный вид и подписывать их усиленными электронными подписями уполномоченных должностных лиц, включая руководителя региона.

Отмечу, что подобная тенденция наблюдается повсеместно, и чаще всего мнение службы делопроизводства и архивов никто не спрашивают - их просто ставят перед фактом. В результате возникает вопрос о том, что делать и как хранить эти электронные документы, если ключевые проблемы долговременного хранения электронных документов у нас в стране не решены ни на законодательном, ни на организационном уровне.

Понятно, что недовольные таким поворотом событий коллеги бросаются искать в законодательстве положения, которые явным образом запрещают создавать такие документы в электронном виде - и не находят.

Какие вопросы, как правило, рассматриваются в законах, регламентирующих порядок принятия региональных законов? Обычно это вопрос о том, кто подписывает закон. Учитывая, что большинство этих региональных законов изначально было принято лет двадцать назад, когда об электронных документах и подписях мало кто слышал (закон Москвы, например, был принят в 2001 году), никто и не думал включать в них требование о том, что закон нужно оформить на бумаге :) Приведу несколько цитат:

Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

Статья 8. Порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации

2. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обязано (обязан) обнародовать конституцию (устав), закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации и не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного закона

Закон г. Москвы от 14.12.2001 № 70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы»

Статья 18. Принятие закона города Москвы, принятие и подписание постановления Московской городской Думы

5. Постановление Московской городской Думы в четырнадцатидневный срок после его принятия подписывается Председателем Московской городской Думы.

Статья 18.1. Подписание и обнародование Мэром Москвы закона города Москвы. Отклонение Мэром Москвы закона города Москвы

1. Принятый Московской городской Думой закон города Москвы подписывается и обнародуется Мэром Москвы в четырнадцатидневный срок со дня его получения. Мэр Москвы в течение указанного срока вправе отклонить закон города Москвы (наложить на него вето) и направить закон на повторное рассмотрение Московской городской Думы вместе со своими поправками или с заключением о нецелесообразности принятия данного закона (мотивированным обоснованием его отклонения).

В связи с принятием положений законодательства о том, что документы, подписанные УКЭП, имеют ту же юридическую силу, что и бумажные документы, нам очень трудно объяснить прогрессивным руководителям, почему нельзя все перевести в электронный вид.

Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи»

Статья 6. Условия признания электронных документов, подписанных электронной подписью, равнозначными документам на бумажном носителе, подписанным собственноручной подписью

1. Информация в электронной форме, подписанная квалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, и может применяться в любых правоотношениях в соответствии с законодательством Российской Федерации, кроме случая, если федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами установлено требование о необходимости составления документа исключительно на бумажном носителе.

При этом вряд ли кто из коллег решится прямо в лицо сказать руководству о том, что архивная служба в настоящее время не способна обеспечить долговременную сохранность электронных документов, и что вследствие этого существует реальная угроза утраты электронных подлинников важнейших документов региона...

Что можно в этом случае порекомендовать?

1. Худшее, что можно сейчас сделать – это зубами цепляться за традиционные технологии и методы работы, не предлагая конструктивных решений. Такое поведение – прямая дорога «в пыльные чуланы», а деньги и ресурсы тем временем будут уходить «на сторону».

Вместо попыток найти какие-то древние законодательно-нормативные положения, не позволяющие работать по-новому, и затем размахивать ими – я бы посоветовала архивистам объективно оценить уже имеющиеся у них возможности и нормативную базу, и самим предложить меры (в том числе и внесение необходимых изменений в законодательство), которые позволят им выполнить «хотелки» руководства.

2. Можно в качестве переходной меры предложить создание двух подлинников, электронного и бумажного, для наиболее ответственных региональных законов, имеющих историческое значение. Это не сильно усложняет деловые процессы, в оперативную работу уходит электронный подлинник, а бумажный отправляется в архив.

Руководству (которое обычно хочет, чтобы о его заслугах помнили) можно объяснить, что, помимо проблем с сохранностью, электронный подлинник не так красиво и убедительно выглядит в музейной экспозиции :) Официальная публичная церемония подписания бумажного документа опять-таки выглядит красивее – и в определенных случаях это важный общественно-политический фактор.

При этом нужно понимать: современные руководители не хотят и не станут подписывать по 50-100 бумажек в день, и чем дальше, тем более нетерпимым будет их отношение к бумажной бюрократии. Один-два документа – ещё куда ни шло …

3. Не стоит ложиться на рельсы под поезд прогресса, который тормозить всё равно не будет; лучше в целом поддержать своё руководство – но тут же попросить деньги, кадры и ресурсы, которые объективно необходимы, например, для создания электронных архивов, а также поставить вопрос и принять самое активное участие в совершенствовании соответствующей нормативно-методической базы.

Нужно сделать соответствующие расчёты, описать (с помощью юристов и ИТ-специалистов) риски и способы их смягчения. Только на создание «под ключ» электронного архива обычно требуется 4-8 миллионов долларов (300-600 миллионов рублей), на его поддержание – 10-20% от первоначальной суммы ежегодно, плюс обучение и оплата дорогостоящего персонала. Одновременно следует объективно оценить возможную отдачу от перехода на электронные технологии, которая вполне может превысить эти затраты.

4. Полезно посмотреть, как работают передовые регионы (и федеральные ведомства), и довести эту информацию до руководства. В нашей стране важно быть не хуже других, не слишком вырываясь вперёд, но и не отставая – и руководители это понимают. Да и фактические материалы о чужих достижениях и неудачах обычно более убедительны, чем словесные рассуждения …

5. Бумага стремительно теряет свои позиции как основной носитель информации, но, тем не менее, у неё остаются свои ниши (например, когда приходится действовать в условиях ЧП; или когда нужны 100% гарантии сохранности в течение очень длительного времени). Более того, аналоговые носители могут иногда использоваться и для сохранения электронных документов  Этот аспект тоже стоит разъяснять как высшему руководству, так и коллегам из других служб.

Замечу, что не нужно строить несбыточных иллюзий – бумага очень скоро уйдёт туда же, куда ушли каменные скрижали, глиняные таблички, папирус и пергамент.