воскресенье, 21 июня 2015 г.

Статус писем Минфина и ФНС и порядок их оспаривания определил Конституционный суд


26 февраля 2015 года Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса РФ. Постановление по делу вынесено от 31 марта 2015 г. № 6-П.

Суть спора

Письмо Федеральной налоговой службы от 21 августа 2013 года № АС-4-3/15165 «О налоге на добычу полезных ископаемых» было опубликовано на официальном сайте ФНС России в разделе «Разъяснения ФНС, обязательные для исполнения налоговыми органами» и описывало порядок определения налоговой ставки по налогу на добычу полезных ископаемых. Документ обязывал провести перерасчет налога после утверждения нормативов потерь полезных ископаемых, облагаемых налогом по льготной ставке. Перерасчет должен был производиться и при уменьшении нормативов, что влекло увеличение налоговой обязанности налогоплательщика.

Общество ОАО «Газпром нефть» пыталось оспорить положения письма. Верховный Суд РФ определением от 17 декабря 2013 года отказал в принятии заявления о признании недействительным положения письма ФНС на том основании, что письмо не отвечает требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам, а рассмотрение дел об оспаривании актов ФНС подведомственно арбитражному суду.

Высший Арбитражный Суд РФ, куда общество обратилось с аналогичным заявлением, определением от 10 апреля 2014 года прекратил производство по делу, сославшись на то, что письмо ФНС не устанавливает правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, и не отвечает критериям, позволяющим признать его в качестве нормативного правового акта ни по форме, ни по содержанию, ни по издавшему его субъекту, ни по источнику опубликования.

В результате, ОАО «Газпром нефть» направил жалобу в Конституционный Суд РФ

Позиция ОАО «Газпром нефть»

По мнению ОАО «Газпром нефть», в правоприменительной практике возобладало понимание нормативного правового акта, основанное на формальных признаках. Оно исключает оспаривание актов, которые, по сути их воздействия на общественные отношения рассчитаны на неоднократное применение (акты с нормативными свойствами).

Из-за этого налогоплательщики не могут оспорить неправомерную, по их мнению, позицию, выраженную в акте с нормативными свойствами. Подобная практика нарушает право общества на судебную защиту.

Позиция Конституционного Суда Российской Федерации

Суд отметил, что толкование законодательных предписаний имеет место не только при принятии публично-властного решения в отношении конкретного лица. Оно может быть осуществлено путем разъяснения нормативного содержания того или иного законоположения применительно ко всем правоотношениям, возникающим на его основе, что требует принятия уполномоченным органом соответствующего акта, чтобы довести его до сведения всех субъектов правоотношений, на которых распространяется разъясняемое предписание закона.

Суд отметил, что законодательством не исключается право ФНС принимать акты информационно-разъяснительного характера, с тем, чтобы обеспечить единообразное применение налогового законодательства налоговыми органами на всей территории РФ. Такие акты адресованы непосредственно налоговым органам и должностным лицам, применяющим соответствующие законоположения. Обязательность содержащихся в них разъяснений для налогоплательщиков нормативно не закреплена.

Поскольку в силу принципа ведомственной субординации территориальные налоговые органы обязаны в правоотношениях с налогоплательщиками руководствоваться исходящими от ФНС разъяснениями норм налогового законодательства - такие акты опосредованно, через правоприменительную деятельность должностных лиц налоговых органов, приобретают, по сути, обязательный характер и для неопределенного круга налогоплательщиков (что подтверждается, в частности, письмом ФНС от 21 августа 2013 года, которое оспаривалось ОАО Газпром нефть в Верховном Суде РФ и в Высшем Арбитражном Суде РФ).

По мнению Конституционного суда, в основе допустимости проверки акта ФНС, прежде всего, должно лежать наличие у этого акта нормативных свойств (оказывает ли он общерегулирующее воздействие на общественные отношения, содержатся ли в нем предписания о правах и обязанностях персонально не определенного круга лиц - участников соответствующих правоотношений, рассчитан ли он на многократное применение).

Если оспариваемый акт ФНС обладает свойствами, позволяющими применять его в качестве обязывающего предписания общего характера, то его облечение в форму разъяснения само по себе не может служить достаточным основанием для признания недопустимости его проверки на соответствие федеральному закону.

Суд отметил, что отсутствие в действующем законодательстве четкого определения оснований и условий судебного оспаривания заинтересованными лицами актов федеральных органов исполнительной власти, обладающих нормативными свойствами и разъясняющих предписания федеральных законов, повлекло разноречивую практику при решении вопроса относительно значения формальной стороны характеристики такого акта (порядок издания, опубликования, регистрация Министерством юстиции РФ и т.д.).

В результате возможность оспаривания актов ФНС, разъясняющих предписания налогового законодательства, в процедуре, предусмотренной для оспаривания нормативных правовых актов, не будучи подкреплена прямыми нормативными указаниями, носит во многом ситуативный характер.

Конституционный суд отметил, что такое разъяснение, выступая в качестве нормативного толкования, обязательного для налоговых органов и их должностных лиц и конкретизируя налоговые нормы, может расходиться с их действительным смыслом и тем самым, по сути, фактически устанавливать для налогоплательщиков предписания общего характера, правила, адресованные неопределенному кругу лиц, рассчитанные на неоднократное применение и, следовательно, оказывающие регулирующее воздействие на налоговые отношения. Отказ же в судебной проверке разъяснений, обладающих нормативными свойствами, но по форме не являющихся нормативными правовыми актами, по сути, пролонгирует их действие в правоприменительной налоговой практике в качестве официального нормативного толкования соответствующих законоположений, которое может противоречить их действительному смыслу и притом распространяется на неопределенный круг лиц.

С учетом того, что такого рода разъяснения в практике налоговых органов получили широкое распространение, их проверка лишь в порядке, предусмотренном действующим законодательством для оспаривания ненормативных актов (т.е. решений, имеющих правовые последствия только для конкретных граждан и организаций), при таких обстоятельствах не может быть признана достаточной для обеспечения полной и эффективной судебной защиты прав и свобод как необходимого элемента конституционно-правового режима, основанного на принципах верховенства права и правового государства.

В настоящее время ни основания и условия, ни процессуальный порядок оспаривания актов федеральных органов исполнительной власти, являющихся актами разъяснения тех или иных законоположений и обладающих нормативными свойствами, четко не установлены, что препятствует эффективному судебному оспариванию таких актов и ухудшает положение подпадающих де-факто под их действие лиц.

Снижение уровня гарантий судебной защиты прав этих лиц, по сравнению с лицами, оспаривающими акты, имеющие официальный, формализованный нормативный статус, нельзя признать справедливым и соразмерным.

Конституционный Суд РФ считает необходимым признать положение пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» не соответствующим Конституции РФ. При этом суд отметил, что это не означает наделение заинтересованных лиц безусловным правом на оспаривание в Верховном Суде РФ вне связи с конкретным делом любого содержащего разъяснения налогового законодательства акта, исходящего от ФНС.

Федеральному законодателю в целях устранения соответствующего пробела в правовом регулировании надлежит внести в действующее законодательство изменения, определяющие особенности рассмотрения дел об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, в том числе актов ФНС, содержащих разъяснения налогового законодательства, которые формально не являются нормативными правовыми актами, но фактически обладают нормативными свойствами.

По мнению суда, подсудность таких дел в принципиальном плане может быть установлена иначе, чем для правовых актов федеральных органов исполнительной власти, обладающих наряду с нормативными свойствами и необходимыми формальными атрибутами нормативного правового акта.

Впредь до внесения в действующее правовое регулирование надлежащих изменений, рассмотрение дел об оспаривании актов ФНС, содержащих разъяснения налогового законодательства, которые формально не являются нормативными правовыми актами, но фактически обладают нормативными свойствами, должно осуществляться в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством для оспаривания нормативных правовых актов.

Судебные акты по делу ОАО «Газпром нефть» подлежат пересмотру в порядке, определенном Конституционным Судом РФ для исполнения настоящего Постановления, если для этого нет иных препятствий.

Источник: Консультант Плюс
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ARB;n=422098 

Комментариев нет:

Отправить комментарий